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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
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Presupuesto base cero: ¿cuándo, cómo y para quién?
El presupuesto base cero pareciera ser la solución que hemos exigido para hacer más eficiente el ejercicio del gasto público, e incluso puede serlo en un largo plazo. Sin embargo, en el corto plazo, parece acercarse más al wishfull thinking que a una solución realista, ya que su implementación requeriría de una visión completamente distinta sobre el gasto del Estado, que privilegiara los objetivos públicos sobre los intereses particulares, de la que no se ha visto evidencia hasta ahora. Pero además implicaría hacer varias reformas a las leyes que regulan políticas de gasto y contrataciones públicas, una misión que demanda años para ser concretada.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
26 de marzo, 2015
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Por: Mariana Campos y Esther Ongay

En meses recientes el Gobierno Federal ha lanzado una campaña para anunciar su buena intención de “ordenar” su gasto. Comenzará a utilizar la famosa metodología del “presupuesto base cero”, que ha sido implementada sobre todo por empresas privadas, pero también por gobiernos de algunos países para depurar los gastos duplicados, innecesarios o que aportan relativamente poco a las metas que se desean alcanzar. En pocas palabras, se usa para contar con un presupuesto más eficiente que posiblemente consiga los mismos resultados que un presupuesto tradicional, pero con una menor cantidad de recursos.

La principal diferencia entre el enfoque del presupuesto tradicional y el del presupuesto base cero estriba en los criterios que se usan para asignar recursos a los distintos programas y proyectos.

En el presupuesto tradicional o incremental, los recursos se distribuyen al conjunto de programas y proyectos ya existentes, en cierta medida por el hecho de que ya obtuvieron recursos en el pasado. Así el criterio histórico tiene un peso importante en la toma de decisión. Usualmente, se incrementa cada año el presupuesto de cada programa o proyecto en una pequeña proporción, por lo menos para atender la inflación.

En cambio, en el presupuesto base cero, la toma de decisión no parte de la inercia presupuestaria, sino que utiliza criterios más estratégicos. Ningún programa o proyecto recibe recursos por su mera existencia. Más bien, cada uno de ellos debe demostrar de qué manera contribuye al logro de sus objetivos.

Sin duda, el presupuesto base cero pareciera ser la solución que hemos exigido para hacer más eficiente el ejercicio del gasto público, e incluso puede serlo en un largo plazo. Sin embargo, en el corto plazo, parece acercarse más al wishfull thinking que a una solución realista, ya que su implementación requeriría de una visión completamente distinta sobre el gasto del Estado, que privilegiara los objetivos públicos sobre los intereses particulares, de la que no se ha visto evidencia hasta ahora. Pero además implicaría hacer varias reformas a las leyes que regulan políticas de gasto y contrataciones públicas, una misión que demanda años para ser concretada.

Existen un cúmulo de preguntas sobre cómo un presupuesto base cero podría, en el plazo inmediato, compensar la caída en los ingresos proveniente del desplome del precio del crudo. Hacer eficiente el gasto público es algo que puede tomar décadas. Por ejemplo, en Australia, país que goza de instituciones públicas más desarrolladas, se ha trabajado por lo menos 15 años para asentar un presupuesto basado en resultados[1].

Parte del enorme escepticismo que gira alrededor de este nuevo proyecto destinado a establecer la meritocracia como eje rector de las decisiones presupuestarias viene de la observación de pasadas experiencias con un espíritu similar que han fracasado, a pesar del enorme esfuerzo que han implicado.

El Presupuesto basado en Resultados (PbR) es una estrategia que el gobierno ha instaurado desde 2006 para lograr que los recursos se asignen a los objetivos y metas establecidos en la planeación nacional por medio de evaluaciones técnicas, y así promover una mayor eficiencia en el uso del gasto público. Aunque no elude completamente la inercia presupuestal, su énfasis en la evaluación y en la persecución de los objetivos de los programas hace del PbR un esfuerzo similar al que requeriría un presupuesto base cero.

Sin embargo, en 2014, el PbR presentó dos problemas graves: uno es que no todos los programas con objetivos definidos (gasto programable) contaban con indicadores para su evaluación y el otro es que la forma de medición del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) tenía deficiencias metodológicas importantes. A mediados de 2014, de acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación (ASF), 31.4% del gasto programable no contaba con indicadores para la medición de su desempeño y 20.8% de los programas con indicadores reportaban un avance nulo[2]. Por otra parte, el SED intentaba aglomerar las evaluaciones de los programas y permitir la comparación entre ellos, pero su forma de ponderación favorecía a los que no eran evaluados, generando incentivos en contra del PbR. Así, los problemas que presenta esta estrategia anuncian los que tendría que enfrentar y resolver un presupuesto base cero, y que no parecen tener una solución ni sencilla, ni inmediata.

Pero la raíz del problema puede ser más difícil de atacar. El presupuesto base cero es poco compatible con los criterios políticos que lamentablemente han dominado los mecanismos de asignación del gasto público en México, mismos que seguramente impidieron que el Presupuesto Basado en Resultados despegara. ¿Cómo el gobierno ahora sí va a lograr “esquivar” esos criterios? ¿Se va a despolitizar el presupuesto? ¿Se imaginan que ya no va a importar el tamaño del programa o el poder de los beneficiarios o sindicatos que exigen, vigilan y arriesgan hasta la vida con tal de que se mantengan sus prerrogativas? Ojalá, pero ante lo que ha pasado con la implementación de la reforma educativa, no parece que el gobierno tenga la capacidad de echar a andar un presupuesto base cero. Los maestros han hecho y deshecho, por no decir que han hecho lo que han querido, para que las plazas de maestro no se sometan a concurso y para no tener que evaluarse y demostrar ciertas competencias para preservarlas. Como se analiza en el “Censo educativo: Radiografía del dispendio presupuestal” que publicó México Evalúa el año pasado, la definición del número de plazas de maestros en ciertos estados (como Oaxaca, Michoacán y Guerrero) se ha sometido a negociaciones políticas en lugar de acatar lo establecido en la reforma educativa. Si el gobierno no ha podido manejar esa presión, ¿va a poder aguantar la de un presupuesto base cero?

[contextly_sidebar id=”cA9ZDBaoVed9YAlgr2H4M94rqJARKDUB”]Además del factor político, está el factor legal. Aunque la ley no siempre tiene el peso debido, de pronto sí lo tiene. Contrario al ejemplo anterior, también hay gasto que se asigna a ciertos propósitos porque así lo dicta una ley. El gobierno no puede de un día para otro desconocer los ordenamientos jurídicos, por lo que primero tendrá que modificarlos para incluir las exigencias del presupuesto base cero. Ejemplo de ello son los recursos que se aportan a los gobiernos locales vía el Ramo 33. En varios fondos de este Ramo, no ha importado si se gasta mal el dinero, el cual por ley se deposita a los gobiernos locales, sin que éstos cumplan con informar lo mínimo sobre cuánto y cómo lo gastan. En el Portal de Transparencia Presupuestaria de la SHCP, se pueden descargar las bases de datos que reportan las entidades federativas sobre el gasto federalizado, a través del Sistema de Formato Único (SFU). En dichas bases, se puede observar que falta información que debería ser reportada y la que sí es reportada presenta inconsistencias. La ley no condiciona la entrega de estos recursos a la existencia de mecanismos efectivos de rendición de cuentas.

De manera aún más preocupante, año tras año la Auditoría Superior de la Federación ha documentado los daños que sufre el erario por el mal manejo de los fondos de este Ramo. El 67% de las observaciones más graves que ha hecho la ASF a los ejecutores de gasto federal, donde ya presume daño al erario, corresponde a fondos de gasto federalizado de los Ramos 33 y 23. Pero aun así, entre 2005 y 2013, la Federación, mediante la SHCP, se gastó más de 200 mil millones de pesos adicionales a lo que tenía aprobado en el Ramo 33.

La Federación ha demostrado nulo interés en averiguar cómo se ejercen estos recursos del gasto federalizado. La Cuenta Pública federal ni siquiera refleja el verdadero estado del ejercicio del gasto en varios de los fondos federalizados. De hecho, una vez que los recursos han sido entregados a los estados y municipios, la Federación considera que estos recursos han sido devengados, ejercidos y pagados, aun cuando éstos no han sido efectivamente ejercidos por los gobiernos locales. Esto conduce al desconocimiento del ejercicio efectivo del gasto federalizado. En este contexto, varios fondos del gasto federalizado han llegado a subejercer hasta más del 40 por ciento de su presupuesto aprobado. Tal es el caso del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) que subejerció el 40.3 por ciento de sus recursos en 2011[3]. Esto confirma que en algunas áreas es difícil saber cuánto se gasta. Ahora bien, ¿cómo podríamos saber la forma en que se gasta, si es complicado conocer la cantidad?

Así, queda la duda de si el presupuesto base cero se utilizará para tomar decisiones sobre todos los gastos comprendidos en el PEF o bien solamente sobre algunas partes. Y en su caso, ¿cuáles son o serán los criterios para definir el universo de aplicación del presupuesto base cero? ¿Se reformará todo el marco legal para hacer una implementación integral o se harán cambios parciales? Y si se elige un camino parcial, ¿dónde se empezará? Existen programas que requieren un ajuste urgente. Casos como el de Programas Regionales, que en 2013 tuvo un presupuesto aprobado de menos de 3 mil millones de pesos, pero ejerció más de 36 mil millones, ejemplifican el desorden que existe en algunas áreas del ejercicio de los recursos públicos.

Parece que la SHCP prepara un presupuesto base cero más para meter en cintura a las dependencias del gobierno federal que como un cambio institucional completo. No parece creíble que la SHCP también vaya a someterse a ese rigor. Es importante mencionar que, a través de los llamados Ramos Generales, la Secretaría de Hacienda controla directamente alrededor de la mitad del presupuesto público[4]. Sin embargo, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y otros ordenamientos jurídicos no regulan la rendición de cuentas del uso de estos recursos. Además, cuentan con restricciones que no serían fáciles de modificar, como por ejemplo las asignaciones para fondeo de pensiones o pago de la deuda. Será interesante observar si las estrictas condiciones que requiere el presupuesto base cero se utilizarán para asignar los recursos de los Ramos Generales. Resulta dudoso dada la amplia capacidad de decisión, por no decir discrecionalidad, que la Ley le otorga a la dependencia.

 

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Esther Ongay es investigadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Estudió la Licenciatura en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en el CIDE.

 

 

[1] Conferencia Internacional “Presupuesto por resultados” (Ciudad de México, México: 2008) Presupuesto basado en resultados: conferencia internacional, Ciudad de México, México, Junio 9-10 de 2008. Consultada aquí.

[2] ASF. 2014. Análisis del Informe de Avance de Gestión Financiera 2014.

[3] ASF. 2013. Diagnóstico sobre la opacidad del gasto federalizado.

[4] México Evalúa. 2014. Descifrando la caja negra del gasto. Consultada aquí.

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