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Lo que México Evalúa
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
¿Reducción de impunidad o arbitrariedad?
A finales de los 90, un estudio del doctor Guillermo Zepeda reveló el dato que persiste a la fecha: "Menos del uno por ciento de los delitos que se denuncian se castigan en México”. A partir de entonces, las autoridades han entendido el asunto como si fuese un problema de cantidad no de calidad de la justicia, al crear incentivos perversos para incrementar las detenciones y las condenas, sin pruebas de calidad u obtenidas bajo tortura. Es decir, condenando a inocentes.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
18 de junio, 2015
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Por: Layda Negrete (@LaydaNegrete) y Leslie Solís (@Leslie_fs)

A mediados de la década de los noventa, una ola de violencia sacudió al país, pero a diferencia de olas anteriores, las aguas de esta ola lograron penetrar la piel de las clases más privilegiadas en México. Desde 1995 hasta la fecha, los manteles más elegantes del país fueron convidados de piedra de historias sórdidas de cautiverios, relatos de tortura con episodios de orejas mutiladas, de dedos cortados, cuyo desenlace, en ocasiones, llegaba hasta la muerte. La industria del secuestro había nacido. Algo se había distribuido en México y no había sido la riqueza. Una población antes intocada se había convertido en el blanco de un tipo de crimen extremadamente violento y las instituciones que antes habían logrado protegerlas estaban en crisis.

Sin sorpresa, las clases medias y altas movilizaron a políticos y estudiosos como nunca antes en este tema. La respuesta de política pública que se dio casi inmediatamente consistió, principalmente, en elevar el presupuesto de seguridad pública y en elevar las penas a los delitos. Por el lado de la academia, surgieron más preguntas que respuestas. Existían muy pocos datos.

Fue en el contexto de crisis y urgencia de fines de los años noventa cuando apareció el indicador de impunidad que nos es familiar —aquél que se refiere a los delitos que no son castigados, o más específicamente, a los casos que no concluyen con una sentencia condenatoria. En este artículo, buscamos revisar la historia del indicador, sus malentendidos y los efectos perversos de política pública que ha generado. En el contexto actual, donde existen más y mejores datos y, en vista de las consecuencias no deseadas del uso del indicador de impunidad, hacemos un llamado a no utilizar más esta medida. Esta consideración es pertinente en el marco de la discusión en torno a la agenda de desarrollo internacional post-2015, dentro de la cual México habrá de elegir la forma de medir y monitorear los procesos de justicia.

El legado de Guillermo Zepeda

A fines de los años noventa, entender algo sobre el crimen y la respuesta institucional al mismo era un rompecabezas difícil de armar. Los datos estaban dispersos en múltiples publicaciones en papel que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) distribuía en la era previa a las versiones electrónicas en línea. De los datos existentes sólo el cuaderno de estadísticas judiciales reportaba la información de procesos penales locales en todos los estados en una serie de tiempo, pero lamentablemente se circunscribía a eso, a la estadística judicial. Faltaba sistematizar la información sobre el Ministerio Público, la caja negra del sistema penal. También faltaban datos sobre delitos denunciados, así como de información sobre qué hacían los ministerios públicos en el país con las denuncias recibidas. La información sobre denuncias y consignaciones sí existía, pero estaba atomizada en un sinnúmero de publicaciones del INEGI: existía un cuaderno para cada estado multiplicado por el número de años, todo ello en versión impresa. Además, la concentración de información tenía que hacerse con cuidado porque los estados reportaban con escasos criterios de comparabilidad. En fin, era una labor titánica armar la serie de tiempo de lo que sucedía en el Ministerio Público. Fue el Dr. Guillermo Zepeda con su paciencia monástica quien encaró el reto con éxito.

Así, Guillermo Zepeda publicó en el periódico Reforma la primera cartografía de la respuesta de las instituciones al crimen en el país. Primero lo hizo en las planas centrales del periódico, posteriormente en el suplemento dominical de “Enfoque” del mismo diario. Más adelante el punto central ameritaría narrarse en un libro entero Crimen sin Castigo, publicado por el Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC). El resultado enchinaba la piel. El mensaje era claro: casi todos los delitos que se denuncian en México no se investigan ni se castigan y acaban transformándose en una constancia de papel que vivirá por siglos en el archivero de los Ministerios Públicos. En medio de la crisis de violencia, los estudios de Zepeda contenían la siguiente sentencia que animaba a levantarse en armas: “Menos del uno por ciento de los delitos que se denuncian se castigan en México”.

Los efectos negativos de medir la impunidad: la combinación tóxica de aumentar las sentencias condenatorias sin garantizar la calidad de los procesos

Los hallazgos de Zepeda eran correctos, prácticamente ningún delito se investiga ni se castiga en México. Lo que resultó equivocado fue la interpretación por parte de las autoridades de qué hacer con el dato. A partir de los datos sobre la alarmante impunidad se favoreció a finales de los años noventa una serie de políticas públicas desafortunadas. Bajo una lógica simplista, el llamado parecía ser: arrestemos más, enjuiciemos más, condenemos más. Finalmente resultaba mucho más barato emitir tal lineamiento que modificar los procesos viciados de las policías, los ministerios públicos y los jueces. El camino más corto fue atender el asunto como si fuese un problema de cantidad no de calidad de la justicia.

En diferentes partes del país han existido, desde entonces, políticas destinadas a incrementar el número de personas arrestadas y condenadas sin importar la calidad de los procesos de actuación de las autoridades. El primer ejemplo está en los bonos a policías por arresto: algunas jurisdicciones llegaron a duplicar el modesto salario quincenal de un policía si realizaba arrestos por “casos relevantes”, como el robo de auto. Por varios meses, estos policías fueron premiados en ceremonias públicas y laudados ante los medios de comunicación. De forma similar, en agencias de Ministerio Público se usaron, y todavía se usan, lineamientos como semáforos de consignaciones o medición de tasas de consignación por agentes del ministerio público e incluso bonos de productividad por consignaciones. Todas estas políticas estaban orientadas a producir cuotas relacionadas con acusaciones penales. Finalmente se creó y subsiste la expectativa de que los jueces condenen de manera sistemática. La presión sobre los jueces para condenar no sólo viene de los poderes ejecutivos locales y federal, como tradicionalmente ha sido. Los medios de comunicación mismos, a lo largo y ancho del país, consideran cualquier acto judicial que deje libre a alguien bajo proceso como un gesto de colusión de la judicatura con la delincuencia. En la inmediatez de la nota del día los jueces que liberan son tratados como corruptos, mientras que los jueces que condenan pasan desapercibidos: la condena es el resultado esperado.

Los ejemplos de políticas públicas descritas arriba fueron decisiones tomadas con buenas intenciones, pero con resultados cuestionables. Parece tóxica, en nuestro contexto de debilidad institucional, la combinación que consiste en maximizar el porcentaje de sentencias condenatorias con respecto al total de delitos ocurridos, sin garantizar que el proceso para llegar a esa conclusión sea el óptimo. Que el sistema de justicia tenga como misión aumentar el porcentaje de condenas crea incentivos perversos, pues abre la puerta a la obtención de confesiones bajo tortura o a la fabricación de acusaciones. En otras palabras, aumenta la posibilidad de tener un mayor número de inocentes encarcelados dejando a los verdaderos responsables libres. Más aún, creer que elevar el número de sentencias condenatorias arregla el problema de impunidad sin reestructurar el sistema de justicia entero es un engaño que sólo podrá mantener su vigencia en el corto plazo.

Además de no poder garantizar que una sentencia condenatoria en realidad esté sancionando al verdadero responsable del crimen, el uso del indicador de impunidad tiene otro importante reto metodológico, referente a la brecha entre delitos denunciados y delitos ocurridos. Es decir, en México la mayor parte de los delitos ocurridos no son denunciados y por tanto no podemos saber en definitiva cuántos ocurrieron. Para ello, usamos encuestas a víctimas, a partir de las cuales podemos estimar, pero sólo estimar, el universo de delitos. Por ejemplo, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2014 (ENVIPE), solamente 1 de cada 10 delitos ocurridos en 2013 fueron denunciados.

La popularidad del indicador de impunidad

El INEGI presenta en su portal de internet el porcentaje de sentenciados por homicidio con respecto al total de homicidios registrados como uno de los indicadores clave en materia de seguridad y justicia. En México Evalúa mismo, presentamos en 2012 un estudio con indicadores de impunidad por homicidio con base en un análisis de Guillermo Zepeda. Así, explicamos que para 2010, a nivel nacional, en promedio 80.6 por ciento de los homicidios dolosos quedaban impunes.Además, recientemente, el Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia (CESIJ) de la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP) publicó el Índice Global de Impunidad 2015, en el cual resaltó que México es el segundo país con mayor impunidad, con 75.7 por ciento, sólo detrás de Filipinas (con 80 por ciento), de un total de 59 países incluidos en el estudio. Dicho análisis concluyó que existe “poca correspondencia entre la cantidad de personas encarceladas por homicidios respecto a los casos denunciados por este delito”.

A nivel internacional, el indicador de impunidad también es ampliamente utilizado. Recientemente, Harrendorf y Smit (2010) evaluaron la respuesta institucional ante el delito por medio de un indicador de impunidad, el cual midieron como total de sentencias condenatorias por homicidio con respecto al total de casos de homicidios registrados. Realizaron este análisis con base en datos de la ONU (UN Crime Trends Survey dataset).

Implicaciones en la discusión de la agenda Post 2015

Reflexionar sobre las implicaciones de política pública de ciertos indicadores es de especial relevancia en el contexto de la discusión en torno a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), también conocidos como Objetivos Post-2015, los cuales tienen como propósito dar continuidad a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que marcaron pautas de progreso a nivel internacional entre 2000 y 2015.

Aunque la lista de los ODS aún no es oficial —pues será objeto de un voto en septiembre de 2015 en Nueva York por la Asamblea General de las Naciones Unidas—, hasta ahora se ha propuesto un conjunto de 17 objetivos, y el número 16 hace referencia a la justicia. Así, lo que se busca es “promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles”.

La Comisión de Estadística de la ONU ya publicó una lista de indicadores propuestos para dar seguimiento a dicho objetivo a nivel internacional, entre los que se encuentran mediciones de homicidios y lesiones, número de refugiados, percepción de corrupción, y percepción de inseguridad. Sin embargo, para complementar dichos indicadores a nivel internacional, se buscarán mediciones específicas a nivel regional. Tal como hemos expuesto anteriormente, sería preocupante que los gobiernos latinoamericanos eligieran un indicador de impunidad, medido como porcentaje de sentencias condenatorias con respecto al total de delitos registrados.

Asimismo, nos parece preocupante que, en una mesa sobre indicadores de paz, seguridad y justicia en aras de la discusión sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que tuvo lugar en nuestro país en febrero de 2014, el INEGI propusiera como forma de medir la justicia indicadores como “porcentaje de casos resueltos por el delito de homicidio, respecto al número de casos abiertos por dicho delito”. Como hemos argumentado arriba, un hecho delictivo que concluya con una sentencia condenatoria pero sin pruebas de calidad o con pruebas obtenidas bajo tortura no es deseable y, de hecho, iría en sentido inverso al objetivo mismo planteado por los ODS, pues no promovería instituciones eficaces ni responsables.

Nos encontramos ante una revolución de datos, donde cada vez tenemos acceso a más y mejor información. ¿Queremos seguir considerando porcentaje de sentencias condenatorias como sinónimo de justicia? Tenemos hoy la oportunidad de repensar los indicadores de tal forma que un día puedan ayudarnos a contar con instituciones más robustas y más justas. En fin, podemos aspirar a construir mediciones que nos ayuden a evaluar la verdadera calidad de la justicia.

 

Layda Negrete es Coordinadora del Proyecto de Calidad de Justicia de México Evalúa, y Leslie Solís es Investigadora del Programa de Seguridad y Justicia.

 

 

La impunidad por homicidio, de acuerdo con el mismo estudio, era aún más preocupante en Chihuahua (96.4 por ciento), Durango (95.6) y Sinaloa (93.0).

El Índice Global de Impunidad se construyó con base en un modelo con tres dimensiones: la estructural —es decir, las capacidades instaladas que tienen los estados para castigar—, la funcional —que hace referencia a la forma de operar de las instituciones—, así como un panorama de Derechos Humanos.

HARRENDORF, Stefan y SMIT, Paul, (2010) “Attributes of criminal justice systems-resources, performance and punitivity” en International Statistics on Crime and Justice, editado por el Instituto Europeo para la Prevención y Control del Crimen afiliado a la Organización de Naciones Unidas (HEUNI), Helsinki 2010, pp. 113-152.

De acuerdo con el estudio de Harrendorf y Smit, en Uganda la impunidad en homicidio asciende a 99.7 por ciento, en México a 66.7 por ciento, y en Austria a 3.3 por ciento, por citar algunos ejemplos. Por su parte, en Chile la impunidad llegó a -56.5 por ciento porque en el año analizado (2004), este país tuvo más sentencias condenatorias por homicidio que homicidios registrados.

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