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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
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Salidas de emergencia contra la reforma anticorrupción
En la práctica, a la hora de ser discutida, la reforma anticorrupción presumida en el decálogo del Presidente fue reducida a su mínima expresión en la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados; las nuevas capacidades de la ASF, que había presumido el Presidente, fueron prácticamente eliminadas. El resultado final es que la propuesta de dictamen de reformas constitucionales traza un diseño institucional que de ninguna manera está a la altura de las necesidades del Estado mexicano para poder combatir eficazmente la corrupción.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
30 de diciembre, 2014
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Por: Mariana Campos, Esther Ongay y Osvaldo Landaverde

Fue clarísimo. El 24 de noviembre el Presidente dirigió un mensaje a la población en un momento clave para nuestro país, en medio de la peor crisis de confianza en años. Era urgente que se pronunciara para compartir con la población cuál es el rumbo que su gobierno piensa seguir ante los sucesos que nos tienen sumergidos en el fracaso. El mensaje fue básicamente un decálogo sobre las principales líneas de acción para abordar los tres problemas más relevantes: la inseguridad, la corrupción y la pobreza.

En el noveno punto abordó las acciones de combate eficaz a la corrupción, entre las cuales destacó su apoyo a la creación del Sistema Nacional Anticorrupción que se discute en el Congreso. Resaltó que el Sistema contiene un esquema innovador de vigilancia ciudadana y que fortalece a la Auditoría Superior de la Federación, con la posibilidad de realizar auditorías durante la ejecución del gasto, y aclaró que promovería ese Sistema con estricto respeto a la división de poderes. El anuncio de este decidido respaldo no dejó de sorprender, ya que las características que mencionó del Sistema anticorrupción reflejaron que se trataba de la propuesta construida por el PAN, en conjunto con organizaciones especializadas de la sociedad civil.

Sin embargo, une vez más se comprobó la certeza del refrán “del dicho al hecho hay mucho trecho”. En la práctica, a la hora de ser discutida, la reforma anticorrupción presumida en el decálogo del Presidente fue reducida a su mínima expresión en la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, presidida por el diputado Julio César Moreno Rivera del PRD; las nuevas capacidades de la ASF, que había presumido el Presidente, fueron prácticamente eliminadas. Diputados inconformes con los cambios manifestaron públicamente que la disolución fue instruida por los representantes del PRI y respaldados por el líder de esa comisión. El resultado final es que la propuesta de dictamen de reformas a la Constitución traza un diseño institucional que de ninguna manera está a la altura de las necesidades del Estado mexicano para poder combatir eficazmente la corrupción.

Como consecuencia, muchas voces se han alzado en los últimos días para señalar el retroceso que representa el predictamen actual de la reforma. A continuación, explicamos por qué coincidimos con este diagnóstico.

Tal como lo resaltó el Presidente, un eje rector del Sistema Nacional Anticorrupción es el Sistema Nacional de Fiscalización, cuyo punto toral es el fortalecimiento de la ASF.

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La propuesta liderada por el PAN es sin duda perfectible en materia de fiscalización. Por ejemplo, en términos de tiempos, si bien constituye un avance el lograr adelantar la publicación de los informes de auditoría, contempla una posible prórroga en la entrega de la Cuenta Pública que cuando sea utilizada no garantiza que se publique a tiempo para alimentar las decisiones de gasto. Sin embargo, va en el sentido correcto para mejorar el diseño de la fiscalización y facultar a la ASF para que pueda contribuir de manera más directa y decidida a la investigación de casos de corrupción.

Además es importante destacar que es una propuesta que recibió retroalimentación de la sociedad civil, por lo que resulta ser una propuesta más integral. Ya que no está hecha a partir de una mirada exclusivamente política, no responde a los intereses específicos de un grupo sino que incorpora buenas prácticas y supera los rezagados de México en esta materia que han sido señalados por organizaciones internacionales.

Idealmente, la ASF debería contar con mayores facultades para combatir la corrupción. México Evalúa propone como prioritarias las siguientes buenas prácticas:

  1. Adelantar la publicación de resultados de auditoría, reduciendo los tiempos de la fiscalización y presentando informes individuales para alcanzar el estándar internacional, del que aún estamos lejos.
  2. Permitir a la ASF revisar el uso de los recursos públicos en tiempo real para agilizar la auditoría y prevenir posibles desviaciones. Esto, se prevé en casos específicos para no alentar de manera sistemática el propio ejercicio del gasto.
  3. Facultar a la ASF para auditar Cuentas Públicas pasadas, cuando sea necesario. Si las cuentas de los ciudadanos pueden ser auditadas sobre los últimos 5 años, no hay razón para que las del Gobierno no lo sean por el mismo lapso de tiempo.
  4. Autorizar a la ASF a investigar faltas administrativas graves y presuntos casos de corrupción. Esta medida se propone con la intención de que sea un órgano independiente el que realice tales investigaciones.
  5. Eliminar el secreto fiduciario, bancario y fiscal para la investigación de presuntos casos de corrupción que involucren tanto recursos públicos como privados. Mientras se sostengan dichos secretos, la capacidad de investigación de la ASF se verá seriamente acotada.
  6. Facultar a la ASF para atraer casos y coordinarse con órganos fiscalizadores de las entidades federativas para fortalecer la fiscalización a nivel local.
  7. Permitir que la ASF se ampare ante decisiones del Tribunal Administrativo, para que sirva como contrapeso a este órgano, dadas las importantes atribuciones que se le otorgan con la reforma anticorrupción.

Lamentablemente, la propuesta plasmada en el predictamen actual no es integral, ni responde a las buenas prácticas internacionales. Por ejemplo, no atiende los señalamientos que la OCDE ha hecho, desde hace varios años, sobre la falta de oportunidad de la fiscalización en nuestro país, donde los informes de auditoría se publican 14 meses después del cierre del año fiscal, cuando el estándar internacional es de 6 meses. En Brasil se publican a los 8 meses, en Costa Rica a los 5 meses, en EEUU a los 3 meses y en Finlandia a los 2 meses.

Aunque elimina los principios de anualidad y posterioridad “de dicho”, el predictamen no cambia estos principios en la práctica. Efectivamente, el Artículo 79 enuncia que las recomendaciones de la ASF “sólo podrán referirse a […] la Cuenta Pública en revisión”. Tampoco modifica la función de “fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos”, no reduce los tiempos de auditoría, ni permite los informes individuales propuestos en la iniciativa del PAN. Lo que es todavía más grave es que el predictamen no permite a la ASF promover responsabilidades con el Tribunal Federal de Cuentas y ni le da la facultad de perseguir faltas administrativas graves. Esto es muy relevante ya que no existe otro organismo independiente que se encargue de esta parte del proceso de fiscalización. Una vez más, la ASF se quedaría como una entidad fiscalizadora “sin dientes” y “atada de manos”.

Lo que sorprende es cómo el sistema se vacuna a sí mismo para evitar que los cambios surtan efecto. El adelgazamiento de la reforma anticorrupción no es el único intento para frenar el fortalecimiento de nuestro sistema de rendición de cuentas. La iniciativa de Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) podría tener implicaciones muy importantes en el combate a la corrupción , y sin embargo, casi nadie ha señalado este aspecto en la discusión sobre la reforma anticorrupción.

La corrupción en contratación de obra pública tiene enormes costos para el desarrollo de cualquier país. De acuerdo con estimaciones de la OCDE, los sobornos y la corrupción pueden aumentar el costo de los contratos hasta en 20%. Considerando que un país de la OCDE gasta, en promedio, entre 10 y 15% de su PIB en contrataciones, en el caso de México, se pueden estimar pérdidas que van de 275 mil millones a 412 mil millones de pesos al año por sobrecostos derivados de la corrupción en contratos de obras públicas, adquisiciones y servicios relacionados.

La tendencia en México ha consistido en fragmentar y limitar el alcance y las facultades de los mecanismos de control del Estado con respecto al ejercicio del gasto público en contrataciones públicas. Lo anterior se ha logrado mediante la generación de regímenes de regulación específicos de contratación y ejecución de contratos de obra. Así, el sistema de contrataciones de obras obedece a distintos niveles de exigencia en materia de transparencia y rendición de cuentas. En efecto, la LOPSRM incluye tres principales excepciones a sus ordenamientos: 1) las empresas productivas del Estado (que incluyen a CFE y Pemex), quienes deciden cuáles son las reglas del juego con respecto a sus procedimientos de contratación y ejecución de contratos de obras, 2) los contratos entre dependencias o entidades y 3) la infraestructura necesaria para servicios concesionados a particulares.

Consideramos que los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas deben mantener el mismo nivel de exigencia en todos los casos. Lo contrario implicaría considerar que los recursos públicos no siempre tienen el mismo valor. Sin embargo, un peso público tiene el mismo valor cuando lo gasta una empresa productiva del estado que cuando lo gasta una dependencia. Por ese motivo es necesario revisar los múltiples sistemas de contratación de obra pública y garantizar que se encuentren obligados a rendir cuentas de manera uniforme y conforme a las mejores prácticas internacionales.

Al contrario, la iniciativa que envió el Ejecutivo al Congreso para reformar la LOPSRM incluye una nueva excepción que limita la acción de los mecanismos de control. Propone que los procedimientos de contratación y ejecución de contratos también puedan regularse con legislación de otros países cuando los contratistas extranjeros así lo soliciten. Esto implica, por ejemplo, que en el caso del Tren México-Querétaro, se podría haber contratado y ejecutado el contrato de acuerdo con la legislación china. La pregunta aquí es que tipo de información se habría tenido sobre al proceso de contratación. De entrada, ¿estaría en chino?

Lo preocupante de esta propuesta es que no se establece ningún parámetro de calidad institucional o posible homologación para acotar la disposición. Si bien, en algunos casos podrían generarse ganancias en eficiencia económica, de antemano, es preocupante que no se establezca ningún parámetro de competencia o calidad de la legislación de los países en los que se vayan a suscribir los contratos de la obra pública mexicana. No se sugieren algunas legislaciones como la de EUA o Canadá, con los que México sostiene el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, o las de los países del G20.

Si se aprobara como fue propuesta la reforma a la LOPSRM, la legislación anticorrupción, cualquiera que finalmente sea aprobada, podría perder efecto cuando instituciones como la SFP y la ASF no puedan auditar los procedimientos y la ejecución de contratos, o incluso tener la documentación sobre lo acontecido en esos casos. Con esto, los posibles avances anticorrupción se verían opacados por las lagunas que la Ley de Obras Públicas generaría en su aplicación. Por ello, además de defender una reforma más consistente para el Sistema Nacional de Fiscalización, ponemos la lupa en los peligros de la reforma a la LOPSRM para la rendición de cuentas y el combate a la corrupción en México.

Por todo esto, sugerimos una reflexión y discusión serias sobre este aspecto. Como mínimo, deben existir instituciones homólogas a la ASF o SFP en los países cuyas legislaciones regulen los procesos de contratación y contratos de obras públicas y tales instituciones deben estar obligadas a entregar reportes de auditoría interna y externa que cumplan con los requisitos de las leyes mexicanas. Asimismo, debe obligarse a contar con información en español, en todo momento, sobre el proceso de contratación y la ejecución de los contratos y la SFP debe publicar un informe sobre la ejecución de los contratos y de los procedimientos de las contrataciones federales, incluyendo los que se celebren con regulación de otros países.

 

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Esther Ongay es investigadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Estudió la Licenciatura en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en el CIDE. Osvaldo Landaverde es investigador del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es licenciado en Economía por el CIDE y estudió una Maestría Erasmus Mundus en Desarrollo y Crecimiento Económico en la Universidad Carlos III de Madrid y en la Universidad de Lund en Suecia.

 

 

OCDE (2009) OECD Principles for Integrity in Public Procurement.

 

 

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