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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
Tres lecciones sobre transparencia y el sistema penitenciario
Cuando lo punitivo es el eje de la política pública, la transparencia y la rendición de cuentas juegan a contracorriente.
Por David Ramírez-de-Garay
21 de noviembre, 2019
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América Latina tiene el 8% de la población mundial, pero en 2017 “aportó” el 33% de los homicidios registrados en el mundo. El subcontinente también es una de las regiones del planeta donde se ha instaurado con más fuerza el discurso de mano dura como un remedio a la inseguridad y la violencia. Ese conjunto de prácticas que promete, a partir de la represión y del castigo, reducir la violencia y la criminalidad.

México no ha escapado de esta tendencia. Desde que la inseguridad se convirtió en la mayor pesadilla ciudadana, se ha incrementado la presencia militar en instituciones y en tareas civiles, no se han logrado construir cuerpos policiales profesionales, la justicia no ha dejado de ser el privilegio de unos cuantos y la puerta de la cárcel es ancha para los más desfavorecidos.

Pero la mano dura tiene una cara que pocas veces discutimos. Y es que cuando lo punitivo es el eje de la política pública, la transparencia y la rendición de cuentas juegan a contracorriente. La razón es sencilla: la fuerza de la mano dura está en el discurso y en la promesa, y los datos pueden mostrar que esa realidad sólo es narrativa.

Como ejemplo veamos el sistema penitenciario. No es sencillo obtener información sobre la operación del sistema, y la que está disponible es insuficiente para poder entender lo que pasa en las cárceles mexicanas. A pesar de lo anterior, se han abierto algunos resquicios con valiosa información. El Inegi es una de las principales fuentes. Desde el 2011 publica cada año el Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales y en 2016 presentó la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL). A estos instrumentos se añaden los censos nacionales de procuración e implementación de justicia, elaborados por el mismo instituto. Otra fuente interesante, aunque usada con poca frecuencia, es el Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria (DNSP), que lleva acabo la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) desde 2006.

Tanto el trabajo del Inegi como el de la CNDH se construye a partir de información levantada en las mismas organizaciones penales. Para el caso de los censos, la información se capta por medio de “autoentrevistas”. Es decir, se diseña un cuestionario que se comparte con la autoridad responsable y ésta lo responde. Para la ENPOL se envían encuestadores capacitados a los penales para obtener la información. El DNSP emplea un modelo mixto; envía cuestionarios a las autoridades responsables y realiza visitas a un número determinado de penales.

¿Qué tienen en común estos instrumentos? Que ninguno es generado directamente por el sistema penal. El marco legal actual les obliga a abrirle las puertas al Inegi y a la CNDH para captar la información necesaria. Esto, por muy valioso que sea, es una transparencia reactiva, muy distante de la proactiva, definida como “el conjunto de actividades que promueven la identificación, generación, publicación y difusión de información adicional a la establecida con carácter obligatorio por la Ley General, que permite la generación de conocimiento público útil con un objetivo claro enfocado en las necesidades de sectores de la sociedad determinados o determinables”.1

En este sentido, el único instrumento que se podría acercar a este tipo de transparencia son los Cuadernos Mensuales de Información Estadística Penitenciaria. No obstante, a pesar de contener información de relevancia, no se difunden en un formato de datos abiertos (se publican en un PDF) y, en la fecha en que fue escrito este texto, no había acceso al archivo histórico y actualizado desde ningún sitio del Gobierno federal.

De lo perdido, lo hallado

En efecto, la información que tenemos sobre el sistema penitenciario es limitada, pero lo que está disponible nos puede aportar una mirada interesante sobre el estado del sistema.

Para esto, veamos la información que nos aporta el DNSP. El reporte para 2019 se publicó el pasado 7 de noviembre. Contiene información de todos los penales federales y militares y reporta una muestra de todos los penales estatales del país. Reportes anteriores incluían información sobre los penales municipales, pero a partir de 2019 éstos ya no forman parte del reporte porque el marco legal vigente los encasilla en la atención de sanciones administrativas.

El DNSP califica a los centros penitenciarios a partir de cinco rubros que se construyen por medio de una cantidad importante de variables: 1) Integridad personal del interno; 2) Estancia digna; 3) Condiciones de gobernabilidad; 4) Reinserción social del interno; y 5) Atención a internos con requerimientos específicos. De cada uno de estos rubros se obtiene una calificación del 0 al 10 y con el promedio de estos puntajes se obtiene la calificación general, en el mismo rango. Con esta metodología se evalúan los penales seleccionados y se obtienen calificaciones para cada entidad de la República y para todo el país.

Los resultados que el DNSP presenta para este año son interesantes y algunos especialistas ya han dado cuenta de sus resultados, pero nos hace falta un balance de los principales indicadores con la serie completa de datos disponibles. Por ello, optamos por detectar los casos que a lo largo del tiempo han mejorado y los casos que han empeorado en cuatro de los cinco rubros que usa el DNSP: 1) Integridad personal del interno; 2) Estancia digna: 3) Condiciones de gobernabilidad y 4) Reinserción social del interno.

La CNDH suele presentar los reportes anuales en dos formatos: un documento descargable en PDF y en un micrositio donde se pueden desplegar algunos datos de los cinco rubros y algunos mapas. La CNDH no emplea una política de datos abiertos, pues no facilita la descarga de los microdatos con los que se genera el DNSP. Afortunadamente, un grupo de organizaciones de la sociedad civil liderado por Documenta lanzaron el Observatorio de Prisiones que, entre otras cosas, se hizo a la tarea de recopilar esos mismos microdatos por medio de solicitudes de transparencia para generar indicadores y visualizaciones accesibles para el público en general. Gracias a su trabajo pudimos realizar nuestro pequeño ejercicio comparativo.

La “calidad penitenciaria” de los estados

El DNSP califica a las entidades desde 20062 y para este ejercicio optamos por ordenar a las entidades de acuerdo con las diferencias entre el primer año de medición y lo reportado en 2019. Nos concentramos en detectar las cinco entidades con los mayores incrementos en su calificación general y con las reducciones más pronunciadas. Las calificaciones son las correspondientes a los centros estatales.

En el primer grupo tenemos a San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Sonora y Tlaxcala, las entidades que más mejoraron en su calificación general. Las cinco estuvieron por debajo de la media nacional de 2006 (5.92) y para 2019 tres quedaron por arriba de la media nacional (6.75) para los penales estatales San Luis Potosí, Sonora y Tlaxcala. El estado que más avanzó en estos indicadores fue San Luis Potosí, seguido de Sinaloa.

  

En el grupo de entidades que mayor deterioro mostró en la calificación general están Puebla, Nuevo León, Tamaulipas, Chihuahua y Veracruz. A diferencia del grupo anterior, cuatro de cinco entidades estaban por arriba de la media nacional en 2006 (Puebla, Nuevo León, Chihuahua y Veracruz), pero 13 años después empeoraron a tal punto que en 2019 fueron calificadas por debajo de la media nacional. Chihuahua es un caso excepcional, porque en las dos mediciones se colocó por arriba de la media nacional y, a pesar de calificar en el grupo, su calificación varió muy poco. Algo similar pasó con Veracruz, que estuvo ligeramente arriba de la media en 2006 pero su variación fue tan pequeña y a la baja que se colocó en el grupo de los tres estados peor evaluados en 2019 (Tamaulipas, Guerrero y Veracruz).

La medición a detalle en los centros de reclusión

A inicios de 2019 el país cuenta con 309 centros de reclusión a cargo de las autoridades estatales, federales y militares. De éstos, alrededor de 170 han tenido mediciones recurrentes entre 2012 y 2018. A diferencia de la comparación anterior, aquí tuvimos que redefinir el periodo por problemas en la disponibilidad de los datos.3 Tampoco tuvimos oportunidad de incluir los datos de 2019 porque el DNSP no presenta las calificaciones numéricas por rubro, sólo por centro.

Los cinco centros que registraron un mayor mejora tienen un avance promedio de 50 puntos porcentuales. Los rubros donde promediaron los mayores incrementos fueron estancia digna y gobernabilidad. Sólo tres centros mejoraron en tres rubros: el Centro de Reinserción Social de San Francisco Kobén en Campeche, la Penitenciaría del Distrito Federal Santa Martha Acatitla y el Centro de Reinserción Social de Tehuantepec en Oaxaca. El mayor crecimiento fue del 110% en el rubro de estancia digna, y fue registrado por el Centro de Reinserción Social del Estado de Tabasco.

En la parte baja de la tabla, tenemos un panorama muy distinto. Los indicadores retroceden 30 puntos porcentuales en promedio y los rubros con las mayores diferencias entre las dos mediciones fueron integridad física moral y gobernabilidad. Tres centros empeoraron en tres de cuatro rubros: el Centro de Reinserción Social de Ciudad Constitución de Baja California Sur, el Centro de Rehabilitación Social Venustiano Carranza de Nayarit y el Centro de Reinserción Social La Toma en Veracruz. La mayor diferencia la registró el Centro de Reinserción Social de Ciudad Constitución en el rubro de integridad física mora,l con un retroceso de 57 puntos porcentuales.

Más allá de los números

Este ejercicio nos da tres lecciones relevantes. En primer lugar, es preocupante que a lo largo de siete y de 13 años haya estados y centros penitenciarios estancados y con deterioros tan importantes. ¿Qué han dejado de hacer las autoridades estatales que permite esta caída libre? ¿Por qué los gobiernos federales no han intentado sacar a la luz estos problemas y presionado a las autoridades para que hagan su trabajo?

Una segunda lección tiene que ver con los contextos de inseguridad en los que se dan estos patrones. No lo probamos en este texto (es una hipótesis razonable para analizar en otra oportunidad), pero es probable que exista un vínculo estable y con peso estadístico entre el deterioro de los centros penitenciarios y la inseguridad en la entidad. Entre otras cosas, los indicios nos señalarían de manera muy clara que no se puede tener la aspiración de disminuir la inseguridad en una entidad (o en el país entero) si no se invierte en el mejoramiento del sistema penitenciario. Lo que pasa en las cárceles o lo que dejamos que acontezca en ellas termina afectando la forma en que se articulan las dinámicas criminales locales.

Finalmente, la tercera lección nos recuerda el punto con el que iniciamos este texto. La mano dura no sólo es castigo y represión, también es falta de transparencia. Este ejercicio nos ha mostrado que la información disponible sobre el sistema penitenciario es muy limitada. El caso del DNSP es elocuente: se trata de una herramienta valiosa que puede convertirse en una fuente más robusta, que permita hacer comparaciones de diversa índole; sin embargo, se usa muy poco y nada se hace para mejorarla. Con todo, es capaz de retratar un escenario preocupante.

En conclusión, si queremos desterrar la política de mano dura debemos renovar esfuerzos por mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en todas las instituciones que trabajan para mejorar la seguridad de los mexicanos. El sistema penitenciario es un recordatorio del reto.

* David Ramírez-de-Garay (@DavidRdeG) es Coordinador del Programa de Seguridad de @mexevalua.

 

1 Lineamientos para determinar los catálogos y publicación de interés público, Sistema Nacional de Transparencia, art. 2. Citado en García, A. (2019) “Transparencia proactiva” en Diccionario de transparencia y acceso a la información pública. G. Cejudo (ed.), INAI, Ciudad de México. Pp. 358-363.

2 Entre 2006 y 2010 la CNDH empleó siete rubros para generar las calificaciones estatales y nacionales, a partir de 2011 se compactaron los rubros para quedar en cinco. Disponible aquí.

3 Como mencionamos, la CNDH no difunde los microdatos de sus reportes y el Observatorio de Prisiones solo logró obtener la información a partir de 2012 hasta 2018.

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