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México ¿cómo vamos? es un esfuerzo constante y continuo de un grupo plural de expertos en econ... México ¿cómo vamos? es un esfuerzo constante y continuo de un grupo plural de expertos en economía y política pública, cuyo objetivo es definir metas para crecer y generar empleos a través del seguimiento puntual a diversos índices de coyuntura económica. Buscamos aportar a la discusión de los temas más importantes para la agenda del país así como coordinar los esfuerzos realizados por los diferentes actores para maximizar el impacto de las políticas públicas. Estamos convencidos que debatir y dar seguimiento a los temas que se consideran fundamentales para el país contribuirá a lograr el crecimiento y los empleos que todos queremos. (Leer más)
¿Ayudaría revertir la privatización del sistema de pensiones en México?
18 de los 30 países que en los últimos 30 años privatizaron su sistema de pensiones han revertido total o parcialmente estas privatizaciones. ¿Debería México considerar hacer lo mismo?
Por México cómo vamos
4 de junio, 2019
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Por: David Kaplan (@David_S_Kaplan) y Anne Hand (@anne_hand)

Las privatizaciones de los sistemas de pensiones han pasado de moda. Un informe reciente de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) documenta que en el periodo de 1981 a 2014, 30 países privatizaron sus sistemas de pensiones, 14 de los cuales son países latinoamericanos. México, por ejemplo, privatizó su sistema principal de pensiones con la reforma a la Ley del Seguro Social de 1997. El mismo informe señala que 18 de estos 30 países han revertido total o parcialmente estas privatizaciones, incluyendo cinco países latinoamericanos. ¿Debería México considerar hacer lo mismo? Como explicaremos a continuación, no es fácil contestar esa pregunta de manera contundente.

El estudio de la OIT también reporta varias malas experiencias asociadas a estas privatizaciones y ofrece consejos para revertirlas. Nuestra intención en esta columna no es defender la privatización de sistemas de pensiones—existen pros y contras—pero pensamos que no sería correcto tacharla tajantemente como un fracaso. También consideramos que no es realista pensar que el simple hecho de revertir una privatización sería suficiente para resolver los principales problemas de las pensiones. Además, dependiendo de los parámetros específicos del sistema reformado, una reversión de la privatización de un sistema de pensiones podría implicar un riesgo mayor para las finanzas públicas de un país.

Por todo lo anterior, el propósito de esta columna es presentar las ventajas y desventajas de dos tipos de sistemas de pensiones. El primero es un sistema como el mexicano para quienes empezaron a contribuir a partir del primero de julio de 1997, en que los trabajadores y empresas contribuyen a cuentas individuales de ahorro, administradas por el sector privado, con el objetivo de que estos ahorros financien las pensiones en la vejez. Este sistema es de “contribución definida” porque la legislación define lo que se tiene que contribuir a las cuentas individuales, sin determinar los montos de las pensiones. Al llegar a la edad de jubilación, el trabajador tendrá que usar sus ahorros para comprar una renta vitalicia (pagos mensuales hasta que el jubilado muera), de acuerdo con el monto total ahorrado y las condiciones del mercado en ese momento.

El segundo tipo es un sistema como el mexicano para quienes empezaron a contribuir antes del primero de julio de 1997, en que el gobierno recibe las contribuciones de los trabajadores y empresas, y los montos de las pensiones se determinan por fórmulas fijas, todo administrado por el sector público. Este sistema es de “beneficio definido” porque la fórmula determina el monto de la pensión, sin importar si el monto total ahorrado es suficiente para financiar esta pensión. Existen otras posibilidades (contribución definida con administración pública de las cuentas individuales, por ejemplo), pero para esta columna nos concentraremos en los dos tipos mencionados anteriormente.

¿Cuáles son las ventajas y desventajas de un sistema de contribución definida? Probablemente la principal ventaja es que es fácil, al menos en teoría, controlar el costo fiscal. En su versión extrema (sin una pensión mínima garantizada, por ejemplo), el costo fiscal es literalmente cero porque los únicos recursos que se usan para financiar las pensiones son las cotizaciones de los trabajadores y empresas.

Hay otras ventajas de carácter institucional. El hecho de que las cotizaciones para una persona entren a una cuenta, que es propiedad del individuo mismo, asegura que el ahorro de cada trabajador se utilice para financiar su propia pensión. Además de impedir que el gobierno haga mal uso de esos fondos, hace que la responsabilidad de financiar las pensiones de los jubilados no recaiga sobre las personas que siguen trabajando. Esta característica es muy importante porque los cambios demográficos implican que, en el futuro no tan lejano, habrá muchos menos trabajadores por cada persona en la edad de retiro.

Tal vez la desventaja principal de un sistema de contribución definida es que el trabajador asume todo el riesgo. Buenos rendimientos durante la trayectoria laboral mejorarán la pensión. De lo contrario, por razones ajenas al trabajador, la pensión será más baja. Un sistema de contribución definida también tiene sus retos regulatorios. Obviamente una comisión alta reduce el patrimonio del trabajador y, por lo tanto, el monto de la pensión (1). La regulación de los regímenes de inversión también es compleja, especialmente porque es muy difícil que los trabajadores mismos tengan la capacidad de escoger la mejor opción para un ahorro de largo plazo. También es esencial tener un mercado eficiente y bien regulado para convertir los ahorros en pensiones (pagos vitalicios).

Es común pensar que una desventaja de un sistema de contribución definida es que las pensiones tienden a ser bajas. En muchos casos, incluyendo el mexicano para los trabajadores que empezaron a cotizar a partir del primero de julio de 1997, los datos respaldan esta afirmación. Sin embargo, es importante señalar que bajas pensiones no son inevitables en un sistema con contribución definida. Una combinación de mayores contribuciones y mejores rendimientos elevaría los montos de las pensiones bajo esta modalidad. Por esta razón, aun cuando uno de los objetivos de una reforma pensionaria sea subir los montos de las pensiones, consideramos que un sistema de contribución definida es una opción viable que considerar.

En cuanto a los sistemas de beneficio definido, la ventaja principal es que es más fácil para el trabajador entender el monto de la pensión que percibirá con base en la trayectoria laboral. Los altibajos del sistema financiero no afectan la pensión del trabajador. Pero también hay desventajas. De haber un fondo de reserva en que se acumulan recursos de las contribuciones de hoy para financiar las pensiones del futuro, que es necesario debido a los cambios demográficos, la administración de este fondo por el sector público no es sencilla; sería tentador usar estos fondos para otros propósitos en vez de cumplir con futuras obligaciones pensionarias. Además, la administración pública no es gratuita. Aun cuando el costo de administración no se traslade al trabajador a través de una comisión, sí representa una carga al erario.

Es común pensar que una desventaja de un sistema de beneficio definido es que los costos fiscales tienden a ser altos, al menos en el largo plazo. En muchos casos, incluyendo el mexicano para los trabajadores que empezaron a cotizar antes del primero de julio de 1997, los datos respaldan esta afirmación. Pero altos costos fiscales no son inevitables en un sistema de beneficio definido. Una combinación de mayores contribuciones y menores montos de las pensiones reduciría o eliminaría el costo fiscal. Por esta razón, aun cuando uno de los objetivos de una reforma pensionaria sea controlar los costos fiscales, consideramos que un sistema de beneficio definido es una opción viable que considerar.

Contribución definida, beneficio definido, y el debate más amplio sobre pensiones

El año pasado, contribuimos con esta columna al debate de pensiones en México sin recomendar un sistema de contribución definida o de beneficio definido. Propusimos un sistema de pensiones con una pensión universal no contributiva (como la Pensión para el Bienestar de Personas Adultas Mayores), literalmente para todos los adultos mayores, sin importar sus historiales laborales. El financiamiento de esta pensión no contributiva vendría de los impuestos generales. Sugerimos una tasa de contribución progresiva para la pensión contributiva obligatoria para todos los trabajadores formales (también para los trabajadores independientes y trabajadores del hogar), y que cada contribución se tradujera en un mayor nivel de pensión (pago mensual vitalicio) en vez de devoluciones de recursos en una sola exhibición al llegar a la edad de jubilación. Las contribuciones de los trabajadores y empresas financiarían las pensiones contributivas (sin subsidios del gobierno). Ninguna de estas recomendaciones depende de que el sistema sea de contribución definida o de beneficio definido (o una combinación de ambos).

Queremos destacar un tema en particular sobre la posibilidad de revertir la privatización del sistema de pensiones mexicano. Una recomendación de nuestra columna anterior era no subsidiar las pensiones contributivas, que solamente recibe el 30% de los adultos mayores después de haber trabajado suficientes años en la formalidad. Pensamos que sería mejor destinar los subsidios a la Pensión para el Bienestar de Personas Adultas Mayores, que reciben todos los adultos mayores. Además de generar un costo fiscal importante, subsidiar las pensiones contributivas tiene un impacto regresivo porque los pobres, que generalmente trabajan en la informalidad, no las reciben.

¿Cuál es la implicación práctica para México respecto al diseño de la pensión contributiva? Como ya explicamos en esta columna, tener un sistema contributivo sin subsidios es conceptualmente posible con un sistema de contribución definida o un sistema de beneficio definido. Pero es importante enfatizar que sería un gran error regresar a un sistema de beneficio definido con los parámetros que existían antes de la reforma de 1997. Ese sistema, bajo el cual todavía hoy están jubilándose los mexicanos, es el más subsidiado de toda América Latina. Además de ser insostenible fiscalmente, volver al sistema anterior (con los mismos parámetros) favorecería desproporcionadamente a los trabajadores de altos ingresos, quienes tienen mayores tasas de formalidad y, por lo tanto, tienden a cumplir con los requisitos de años de cotización para la pensión.

La decisión de tener un sistema de pensiones de contribución definida o de beneficio definido es indudablemente importante como parte del diseño de una reforma pensionaria. Dado que ambos sistemas tienen sus ventajas y desventajas, pensamos que no es útil catalogar al concepto de contribución definida como explotador o neoliberal o catalogar al concepto de beneficio definido como irresponsable o populista. A nuestro juicio, los principales elementos de una reforma pensionaria exitosa podrían implementarse bajo ambos esquemas. Volver a un sistema de beneficio definido por sí solo no resolvería los problemas del sistema de pensiones, pero tampoco tendría que generar costos fiscales inmanejables. Volver a un sistema de beneficio definido con los parámetros insostenibles que existían antes de la reforma de 1997, sin embargo, sería una medida regresiva y fiscalmente irresponsable.

* David S. Kaplan es especialista sénior en la División de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y forma parte del grupo de expertos de @MexicoComoVamos. Anne Hand es consultora en la División de Mercados Laborales y de Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en México.

 

(1) Es pertinente notar que las comisiones en México relativamente altos en una comparación internacional.

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