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Plata o Plomo
Por Alejandro Hope
Alejandro Hope es un investigador obsesionado con las drogas, el delito y varios puntos intermedi... Alejandro Hope es un investigador obsesionado con las drogas, el delito y varios puntos intermedios. No es legalizador, pero tampoco prohibicionista. Cree en racionar el castigo, pero no se le ocurre que la inseguridad se arregla nada más con escuelas y hospitales. Cuando no bloguea, dirige el Proyecto MC2 (Menos Crimen, Menos Castigo\\\", iniciativa conjunta en materia de seguridad pública del IMCO y MéxicoEvalúa. Síguelo en @ahope71 (Leer más)
Dilemas uruguayos
Por Alejandro Hope
27 de junio, 2012
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La semana pasada, el gobierno de Uruguay hizo gala de osadía al anunciar, como parte de un plan de 15 puntos contra la inseguridad pública, su intención de permitir la producción y venta legal de la marihuana (y sí, el documento dice “legalización”, no “regulación” o algún otro eufemismo). Aún no se conocen muchos detalles del plan (se espera una inciativa concreta en los próximos meses), pero por declaraciones de diversos funcionarios uruguayos, sabemos que el proyecto podría contemplar, entre otros, los siguientes elementos:

  • La producción estaría a cargo de particulares, los cuales estarían obligados a vender su cosecha al Estado. No se permitiría el llamado “autocultivo” (cultivo para autoconsumo o regalo).
  • La distribución y comercialización estaría en manos de un monopolio estatal.
  • Se establecería un impuesto especial a la marihuana, similar en naturaleza a los impuestos al alcohol o al tabaco (previsiblemente cobrado al consumidor final).
  • La venta a los menores de edad (18 años) estaría prohibida y se establecerían cuotas cuantitativas para los demás (es decir, una persona no podría adquirir más de un volúmen preestablecido al mes o al año). Quien intentase rebasar esa cuota sería enviado a tratamiento.

Ese diseño es interesante y amerita un examen serio. Pero antes de iniciarlo, quiero aclarar una cosa: en términos generales, me parece bien lo que está intentando hacer el gobierno de Uruguay. No tengo mayores reparos morales con la medida y creo que, bien instrumentada, podría generar efectos netos positivos (aunque menores). Así que, por favor, los que quieran citar a John Stuart Mill o proclamar el derecho inalienable a ingerir cualquier sustancia en cualquier momento, lleven su discusión a otra parte. Lo mismo vale para los prohibicionistas a ultranza: si consideran moralmente condenable el consumo de ciertas sustancias y quieren denunciar los aviesos motivos de los legalizadores, se equivocaron de foro.

Aclarado ese punto, entremos en materia. Hay dos temas cruciales de diseño sobre los cuales las autoridades uruguayas harían bien en reflexionar a fondo: el nivel de precios (y por tanto, la tasa impositiva) y el tamaño de las cuotas cuantitativas. Empecemos con el volumen y el nivel de precios actual, siguiendo la estimación del gobierno uruguayo. Según declaraciones del ministro de Defensa, Eleuterio Fernández Huidobro, existen de 127 a 150 mil consumidores de marihuana en Uruguay, los cuales gastarían 75 millones de dólares al año.

Asumiendo un consumo anual promedio de cien gramos (una estimación más o menos aceptada en la literatura científica sobre la materia), eso implicaría un consumo total estimado de 13 a 15 toneladas y por tanto, un precio medio de 5 a 5.80 dólares por gramo, equivalente a un precio por onza de 125 a 145 dólares (aquí uso la definición “callejera” de onza en México, es decir, 25 gramos). Ese precio promedio es considerablemente mayor al de México, pero bastante menor al de Estados Unidos. Dado el nivel de desarrollo relativo de Uruguay, la cifra suena semi-plausible, aunque no sé que tan correcta sea: en el Reporte Mundial de Drogas 2012, se registra un precio considerablemente menor en Uruguay, de un dólar por gramo. No sé quien tenga razón, pero sospecho que el señor ministro de Defensa se voló la barda con su estimación del tamaño del mercado. Asumamos la estimación baja (un dólar por gramo).

Ahora, previsiblemente un incremento explosivo del consumo tras la legalización sería políticamente delicado para el gobierno de Uruguay, el cual ya estaría de por sí sometido a importantes presiones internas y externas. En consecuencia, es probable que se pongan como objetivo contener el aumento del consumo, sobre todo en el corto plazo. Vamos a suponer que se fijen un techo de 30% de incremento en la cantidad demandada de marihuana en los primeros dos años. Eso significaría que el volumen consumido pasaría de un rango de 13-15 toneladas a un rango de 17-20 toneladas.

Asumamos que la elasticidad-precio es reducida, de -0.7, es decir, por cada 10% de caída de precio, la cantidad demandada crecería 7% (por allí es el piso de las estimaciones disponibles, las cuales llegan hasta -1.5). Eso significaría que podrían permitirse una disminución de 43% en el precio promedio para no rebasar su techo de incremento en el consumo. Dicho de otra forma, el precio podría caer hasta aproximadamente 57 centavos de dólar por gramo (el ajuste podría darse también por la vía de la calidad, pero para simplificar el análisis, permítanme omitir esa posibilidad por ahora). Por razones obvias, si la elasticidad fuera mayor, el precio objetivo tendría que ser más elevado.

Ahora, dado ese rango de precios, ¿que tasa impositiva se debería establecer? Pues primero tendríamos que determinar cuanto costaría la marihuana sin impuesto. Empecemos con costos de producción. No sabemos cuanto costaría producir marihuana en Uruguay en condiciones de legalidad, pero algunas referencias internacionales pueden ayudar. En México, la PGR estima el precio al productor de marihuana en 80 dólares por kilo (ocho centavos de dólar por gramo). Un estudio reciente de la RAND Corporation sobre California ubicó los costos de producción en un rango de 48 a 97 centavos de dólar por gramo de marihuana sinsemilla, cultivada en interiores en muy pequeña escala (un espacio de 5 metros cuadrados). Para marihuana cultivada en exteriores con economías de escala y ciertos grados de tecnificación, el costo por gramo se reduciría a cinco centavos de dólar por gramo.

En el caso de Uruguay, hay tres consideraciones que sugieren que los costos de producción estarían en los rangos bajos: 1) el sector agroindustrial uruguayo es altamente eficiente; 2) ese país tiene abundancia relativa de tierra cultivable; y 3) el cultivo se haría en plena libertad, sin temor a erradicación o decomisos. En consecuencia, es previsible que la producción se haría fundamentalmente en exteriores, con economías de escala e importantes grados de tecnificación (por supuesto, habría productores especializados en marihuana de alta calidad, que cultivarían en invernadero). Eso llevaría el costo promedio de producción a menos de cinco centavos de dólar por gramo (un símil útil es el , una planta que tiene algunas carácteristicas similares a la marihuana: el precio al productor de los tés más caros del mundo es de 14 centavos por gramo, pero en general se ubica por debajo de 4 centavos).

Asumamos cinco centavos de dólar por gramo. Supongamos asimismo que, entre empacado, costos regulatorios y costos de distribución, el precio se triplicaría (algo exagerado, pero no importa demasiado). Llegamos a un precio de 15 centavos por gramo, puesto en Montevideo, antes de impuestos. Sumemos IVA, que en Uruguay tiene una tasa general de 22%:  el precio subiría a 18 centavos por gramo. Para llegar al precio previsto de 57 centavos por gramo, se requeriría un impuesto especial de 210%. Buena suerte tratando de cobrarlo: el impuesto especial al tabaco en Uruguay es de 70% y a ese nivel, según algunas estimaciones, 15% de los cigarros que se consumen en ese país son de contrabando (es decir, no pagan impuestos).

Bueno, pero los impuestos no serían el único instrumento a disposición de las autoridades uruguayas. Contarían igualmente con cuotas cuantitativas: eso les permitiría teóricamente reducir el precio nominal de la marihuana (y por tanto los problemas de evasión de impuestos), limitando la cantidad que podría adquirir cada consumidor. Sin embargo, ese mecanismo podría crear un problema distinto: el surgimiento de un mercado secundario de cuotas. Dicho de otra forma, alguien que no consume marihuana o la consume en pequeñas cantidades podría comprar hasta el límite de su cuota y revender el producto con una ganancia a usuarios más intensivos que ya hubieran agotado su dotación y no quisieran ser enviados a tratamiento (o a usuarios que no tuvieran acceso al mercado formal, como los menores de edad) . Mientras más restrictiva fuera la cuota (es decir, mientras más ayudara con el problema de los impuestos), mayor sería la incidencia de esos fenómenos.

Una dificultad adicional es la posibilidad de contrabando a terceros países, particularmente hacia Argentina y Brasil, mientras estos mantuviesen un régimen de prohibición. El contrabando podría darse fundamentalmente por dos vías: a) los productores autorizados podrían tener dos cosechas, una para el mercado formal y una segunda para exportaciones ilegales, y b) los consumidores uruguayos podrían comprar marihuana hasta su límite personal y revendarla a contrabandistas. Este tipo de fenómenos no tendría efectos sobre el nivel de consumo en Uruguay, pero si podría generarle severos problemas diplomáticos al país ¿Qué tan amplios podrían ser esos flujos ilegales? No lo sabemos: dependería del diferencial de precios que subsistiera tras la legalización en Uruguay, pero podrían ser importantes.

Existe, por supuesto, una manera de enfrentar los problemas de desvío de mercancía hacia mercados ilegales. El Estado uruguayo podría perseguir vigorosamente a evasores de impuestos, revendedores de marihuana y contrabandistas. Sin embargo, para tener efectos significativos,  la intensidad de la persecución probablemente tendría que ser muy similar a la que prevalece bajo un régimen de prohibición, dado el tamaño de los incentivos descritos arriba. Dicho de otro modo, se acabaría reproduciendo lo que se quiso solucionar.

En resumen, las autoridades de Uruguay, si deciden seguir con el proceso de legalización,  enfrentan un dilema muy complicado: 1) podrían permitir una caída dramática del precio, creando con ello el riesgo de un incremento importante de consumo interno y de contrabando hacia terceros países, lo cual generaría severas presiones políticas internas y externas, ó 2) podrían intentar contener la reducción de precios mediante impuestos elevados y cuotas restrictivas, pero a riesgo de reconstituir un mercado negro de muy buen tamaño que tendría que ser perseguido vigorosamente, socavando con ello uno de los objetivos principales de la reforma.

No seré yo quien le diga a los uruguayos en que dirección inclinarse. Sin embargo, me parece que harían mal en no reconocer el problema. Si el gobierno de Uruguay me permitiera una humilde sugerencia, yo le recomendaría que sea honesto con su población y presente con absoluta crudeza los costos y beneficios de cada una de las alternativas disponibles. A lo mejor exacerba inicialmente las resistencias, pero después nadie podrá llamarse a engaño. Para la causa de la reforma a la política de drogas, no sólo en Uruguay sino a escala global, hay pocas cosas tan peligrosas como las promesas incumplibles e incumplidas.

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