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¿Autoridades discriminan a ciudadanos al no atender problemas de convivencia?
Los problemas de convivencia tienen un impacto negativo en cada ciudadano y en la colectividad porque afectan su tranquilidad, y destruyen o debilitar los vínculos electivos, orgánicos y de ciudadanía.
Por Claudia Patricia Gómez Rojas y Yofre Luis Cortés Vargas
28 de septiembre, 2020
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¿Carecen las autoridades territoriales de inventarios fidedignos de los problemas de convivencia que afectan a los ciudadanos, por lo cual limitan sus acciones a sofismas de “operatividad en convivencia”?

En el marco del proceso de descentralización político-administrativa que ha vivido Colombia en los últimos 30 años, se han asignado mediante normativas de origen legal diferentes responsabilidades a las entidades territoriales relacionadas con la gestión del servicio público de seguridad ciudadana y, por esta vía, con la gestión cotidiana de los problemas de convivencia que afectan a los ciudadanos. Aunque se han dado avances en materia de liderazgo político, inversión de recursos locales en fortalecimiento de la fuerza pública y los organismos de seguridad y formulación de políticas de seguridad ciudadana, también se han evidenciado y, en algunos casos, ahondado dificultades en la gestión territorial de la seguridad y la convivencia ciudadana. Esto debido a confusiones de roles que se suman a confusiones conceptuales, que en algunas oportunidades han generado sinónimos entre categorías de análisis diferentes.

Un ejemplo de lo anterior son las equivalencias que se pretenden establecer entre problemas de seguridad y problemas de convivencia; o entre acciones en seguridad ciudadana y acciones para el restablecimiento del orden público, entre otras. En este artículo nos concentramos en la invisibilización de los problemas de convivencia por parte de las autoridades y su equiparación a los comportamientos contrarios a la convivencia. Las reflexiones aquí expuestas son producto de las investigaciones realizadas en conjunto por los grupos de investigación: Saber Policial de la Escuela de Postgrados Miguel Antonio Lleras Pizarro de la Policía Nacional de Colombia y el Grupo de Investigación Estrategia & Decisión, durante los años 2015 y 2016, tituladas “Seguridad ciudadana: una propuesta normativa para la gestión territorial” y “Modelo de gestión pública territorial para la seguridad ciudadana: prioridad de la agenda pública para la paz”, a la que se suma la investigación en desarrollo del grupo de investigación Estrategia & Decisión titulada “Distinguir los servicios públicos de seguridad ciudadana y servicio de policía para la formulación de política pública”

A continuación, se exponen 4 razones que dan cuenta del por qué son invisibles los problemas de convivencia para las autoridades y el impacto que genera la invisibilidad y no respuesta en la gestión territorial de la convivencia ciudadana a cargo de las entidades territoriales.

Problemas de convivencia: una categoría de análisis

Los problemas de convivencia son “aquellos comportamientos que ocurren en el espacio público –o cuando trascienden de lo privado a lo público– que generan incomodidad individual y afectación social, impidiendo el ejercicio de los derechos y libertades públicas” (Cortés & Gómez, 2019). Estos tienen un impacto negativo en cada ciudadano porque afectan su tranquilidad. Además, afectan a la colectividad al destruir o debilitar los vínculos electivos, orgánicos y de ciudadanía, ahondando en la sensación de desprotección y la falta de reconocimiento que los ciudadanos logran construir a través de los diferentes tipos de vínculos.

Los problemas de convivencia como categoría de análisis son más amplios y complejos que los comportamientos contrarios a la convivencia establecidos en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia, razón por la cual la equiparación de las dos categorías limita la comprensión de la realidad y la simplifica al punto de desconocer su complejidad. Así las cosas, la no atención de los problemas de convivencia por parte de las autoridades se está constituyendo en una forma de discriminación de facto de los ciudadanos, que genera afectación en la vivencia de sus derechos. Esta discriminación generada por las autoridades, ahonda, a su vez, procesos de estigmatización de ciudadanos, grupos sociales y territorios.

Problemas de convivencia sin registro en los sistemas de información

Aunque las autoridades de policía conocen en primera instancia a través de múltiples canales de información los problemas de convivencia, los sistemas de información registran los delitos como la manifestación más importante de los mismos. A esto se suma la carencia de herramientas tecnológicas que padecen las autoridades de algunas entidades territoriales, lo que les limita la posibilidad de sistematizar el volumen de datos para realizar análisis que contribuyan a la comprensión de los problemas, y al diseño de intervenciones basadas en evidencia.

En la mayoría de los municipios del país, los inspectores de policía, corregidores y las demás autoridades especiales de policía continúan conociendo y abordando los problemas de convivencia mediante la apertura de expedientes manuales – carpetas- que no suelen sistematizarse. El escaso uso de nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones para procesar información relacionada con los problemas de convivencia ha generado que, la responsabilidad del manejo de esta información se deje a la memoria de los funcionarios o a los procesos de auto-innovación que cada uno realice, con mayor o menor resultado, en su puesto de trabajo.

Razón por la cual no se pueden realizar comparaciones por sectores geográficos, sociales, relacionales, unidades de tiempo, determinar recurrencias por sectores y/o actores, ni muchos menos establecer las implicaciones que estos problemas de convivencia tienen en los procesos de reconfiguración de los territorios, la existencia de diversas manifestaciones de control social inmediato, espontáneo, no organizado e informal ante dichos problemas y el surgimiento de actores que se encargan de dar trámite a los mismos a través de control social inmediato, organizado, formal e ilegal, pero a veces considerado legítimo en el territorio.

Carecer de registros de los problemas de convivencia en los sistemas de información limita la posibilidad de comprender el comportamiento de estos como mínimo a partir de las variables de tiempo, territorio y actor. Así mismo, disminuye la posibilidad de poder establecer factores en común, identificar atipicidades, nuevos fenómenos y, en general, realizar seguimiento al comportamiento de los problemas y monitoreo a las intervenciones que se realizan de los mismos. A lo anterior se suma la precariedad de las herramientas de trabajo que tienen las autoridades, quienes en el mejor de los casos se limitan a llevar registros desorganizados y no parametrizados en tablas de datos, que a lo sumo permiten de manera distorsionada extraer frecuencias.

No contar con sistemas de información cuyo objeto sea la recopilación de datos organizados de los problemas de convivencia, limita la posibilidad de realizar intervenciones basados en la evidencia. “El desarrollo de programas con impacto sobre la violencia –convivencia­­– puede beneficiarse de la existencia de esa base de información, pero para la ejecución de programas se requiere realizar un camino propio que incluye desarrollar la información necesaria para diagnosticar los problemas locales, construir y seguir adecuadamente la ejecución de los programas, y finalmente evaluar su impacto” (Frühling, Noviembre, 2012).

La situación antes descrita contribuye a la invisibilización de los problemas de convivencia. La no evidencia documental de los mismos en los sistemas de información oficiales, nos remite casi que de manera exclusiva a las versiones de los testigos y los relatos de aquellos que relatan con perspectiva histórica su paso por el territorio. Así, los problemas de convivencia no se registran, no tienen traza, no existen. No obstante, las autoridades podrían indicar ante la anterior afirmación la existencia y funcionamiento hace un poco más de 3 años del Registro Nacional de Medidas Correctivas, que, aunque es un sistema de información no da cuenta de los problemas de convivencia como se explica en el siguiente aparte.

Problema de convivencia no es igual a comportamiento contrario a la convivencia

Aun cuando las autoridades de policía, a través de los relatos que los ciudadanos dan sobre los diferentes eventos en los que se materializan problemas de convivencia, conocen particularidades de éstos que se corresponden con construcciones culturales y sociales de los territorios, los desconocen o ignoran, porque no se ajustan a las tipologías de comportamientos contrarios a la convivencia dispuestos por el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Los problemas de convivencia como categoría de análisis son más amplios y complejos que la tipología de comportamientos contrarios a la convivencia establecida en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia. Por ende, los registros que contiene el Registro Nacional de Medidas Correctivas RNMC de los comparendos que impone el personal policial a los ciudadanos cuando estos incurren en comportamiento contrario a la convivencia, en ningún momento se constituye en un inventario fidedigno de los problemas de convivencia que ocurren en los diferentes territorios.

Los problemas de convivencia no son en sí mismos y de manera exclusiva comportamientos contrarios a la convivencia, de hecho en torno a un problema de convivencia pueden converger múltiples comportamientos contrarios a la convivencia por parte de múltiples actores, pero de igual forma, pueden existir problemas de convivencia que simplemente no se pueden tipificar a través de los comportamientos contrarios a la convivencia contenidos en el Código, pero no por eso dejan de ser problemas de convivencia.

Por otra parte, en los comités civiles de convivencia pareciera que la única autoridad de policía que pudiese presentar información acerca de los problemas de convivencia fuese la Policía Nacional de Colombia, a partir de la información que tiene en el Registro Nacional de Medidas Correctivas RNMC. Y que en ningún momento incluye todos aquellos datos a los que accede el personal policial mediante la observación y escucha de los ciudadanos, a través de la cual se pueden identificar y clasificar innumerables eventos que demandan regulación por parte de las autoridades – control social formal, institucionalizado que actúa en nombre de la colectividad (Loubet del Bayle, 1994)- porque afectan la convivencia, y sobre los cuales no se imponen comparendos.

Esta simplificación de los problemas de convivencia deja por fuera una serie de situaciones que se presentan en la cotidianidad de los ciudadanos en las que entran en tensión los derechos y libertades públicas, al punto de configurarse hechos de violencia y delitos. En este sentido, desconocer la esencia de los problemas de convivencia y pretender simplificarlos como comportamientos contrarios a la convivencia supone una simplificación nociva de la realidad; más si se tiene en cuenta que corresponde a las autoridades territoriales y a la Policía Nacional de Colombia regular los comportamientos de los ciudadanos con miras a disminuir la posibilidad de que se generen tensiones negativas entre los diferentes actores que co-existen en un territorio, que puedan a su vez materializarse en eventos de violencia y posibles delitos.

La inexistencia de registros y la errónea equiparación que se quiere realizar entre los problemas de convivencia y comportamientos contrarios a la convivencia se suma a la inexistencia de algún modelo de análisis que permita su comprensión.

El modelo de análisis patrón para interpretar la realidad

Pese a que la imposición de comparendos por parte del personal de la Policía Nacional de Colombia es una tarea permanente y sobre la cual se han establecido parámetros de medición por parte de diferentes instancias, esta se realiza a un número reducido de ciudadanos a los que los policías identifican realizando comportamientos contrarios a la convivencia de acuerdo con la priorización establecida por las autoridades.

Entonces, indistintamente de la cantidad de comparendos estos constituyen una pequeña muestra de la infinidad de comportamientos contrarios a la convivencia que se presentan en un territorio, por lo cual cualquier medición que a través de estadística descriptiva pueda realizarse de los mismos no es en ningún momento una medición de los problemas de convivencia, ni una radiografía de estos, más cuando se carece de modelos de análisis a partir de los cuales realizar la recolección de datos bajo ciertos parámetros para interpretar la realidad.

Tomar decisiones con base a la pequeña muestra de información que se tiene a partir de la imposición de comparendos por parte de la Policía Nacional de Colombia, supone que las autoridades territoriales no actúan a partir de la comprensión de los problemas de convivencia, porque ni siquiera tienen inventarios fidedignos y actualizados de los mismos, si no que intervienen algunas de las manifestaciones, que en muchas oportunidades no permiten por los escasos datos que existe y la inexistencia de un modelo de análisis comprender la cantidad de elementos y actores que confluyen en el comportamiento contrario a la convivencia y posiblemente en un sin número de problema de convivencia. Problemas que condiciona el comportamiento de los ciudadanos y sobre los cuales la posibilidad de generar valor público por parte de las autoridades es casi nula.

¿Decidir sin evidencia?

El Comité Civil de Convivencia se creó en el marco del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Ley 1801 de 2016, artículo 19) como un espacio técnico para abordar los problemas de convivencia como antesala de los eventos de violencia y delincuencia. Por tal motivo, se dispuso su funcionamiento en todas las entidades territoriales en Colombia a excepción de los territorios indígenas. Su función principal es analizar hechos y fenómenos que afectan la convivencia en una entidad territorial con el fin de emitir recomendaciones para mejorar la función y la actividad de policía, entendidas estas desde la protección de los ciudadanos y regulación de los comportamientos ¿A partir de cuáles datos pueden los miembros de esta instancia de decisión técnica comprender los problemas de convivencia que aquejan a los ciudadanos y que suelen convertirse en eventos de violencia y delincuencia, que posteriormente se abordan en los Consejos de Seguridad y Convivencia?

Pese a la necesidad que las autoridades territoriales tenían de contar con una espacio de esta naturaleza, en el que el objeto de análisis no fuese la aproximación tradicional cuantitativa a partir del índice de criminalidad y la operatividad de la fuerza pública, a la fecha el funcionamiento de los mismos ha sido tímido y en muchas oportunidades se ha convertido en una reunión pequeña en la que: (i) se realiza monitoreo al número de comparendos impuestos por el personal de la Policía Nacional de Colombia. (ii) Se presenta una proyección del recaudo de las multas por parte de algunos funcionarios de las administraciones territoriales o del personal policial, que suelen desconocer las múltiples variables que condicionan el recaudo de multas por parte de las administraciones municipales, pero que normalmente se acompañan de respectivas listas de deseos de inversión, que en la mayoría de las oportunidades tienen como finalidad mejorar capacidades institucionales para lograr la aplicación de algunos medios de policía.(iii) Se refieren algunas quejas y casos, preferiblemente previamente publicitados en las redes sociales- a partir de los cuales los representantes del Ministerio Público manifiestan sus opiniones acerca del exagerado uso de la fuerza por parte del personal policial o de los casos que dan cuentan situaciones de corrupción relacionadas con la aplicación de las disposiciones contenidas en el Código. No obstante, rara vez se exponen quejas, denuncias o peticiones acerca del accionar de las demás autoridades de policía.

Entonces, como consecuencia de las cuatro razones antes expuestas las autoridades territoriales han perdido la oportunidad de conocer y comprender los problemas de convivencia que aquejan a los ciudadanos y que no se corresponden con las tipologías establecidas en el Código al limitar los Comités Civiles de Convivencia al monitoreo de la que podría hoy llamarse la “operatividad” de la Policía Nacional de Colombia en el ámbito de la convivencia. Sumado a lo anterior, están perdiendo la posibilidad de recolectar, organizar y analizar información empírica a la que suelen acceder todas las autoridades de policía de la entidad territorial a través de diversos canales, que da cuenta de aquellos eventos cotidianos invisibilizados que perturban la convivencia de los ciudadanos.

Y más grave aún no tienen conocimiento de las diversas formas como los ciudadanos y los grupos sociales realizan control social inmediato, espontáneo, no organizado e informal de dichos problemas. Razón por la cual, aunque pueden recibir reportes, por ejemplo de linchamientos, desconocen el verdadero origen de los mismos y rara vez conocen de mecanismos de control social informal tales como las cadenas de rumores a partir de los cuales se controla los comportamientos que se consideran desviaciones a las normas mínimas con las que se busca asegurar la convivencia por parte los grupos sociales dominantes o de aquellos que se consideran los defensores de la “sana convivencia”.

Finalmente, ante problemas que son invisibles a las autoridades, no es necesaria la asignación de valores mediante política pública. De esta forma, las autoridades discriminan a los ciudadanos y contribuyen a que se produzcan mayores procesos de estigmatización.

* Claudia Patricia Gómez Rojas y Yofre Luis Cortés Vargas son miembros del Grupo de Investigación Estratégica y Decisión de Public Safety Research Center, Colombia.

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