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El futuro está en la "policía de la policía"
Cualquier intento serio de mejorar a las policías en México debe ir acompañado de la instalación o modernización de Unidades de Asuntos Internos (o similares) soportadas en un enfoque preventivo, sistémico y de mejora continua.
Por Alejandro Espriú Guerra
7 de diciembre, 2020
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El 11 agosto de 1965, el barrio de Watts, al sur de Los Ángeles, Estados Unidos, se convirtió en el epicentro de uno de los disturbios civiles más importantes de aquel país cuando Marquette Frye, un afroamericano que conducía ebrio, fue arrestado con abuso de la fuerza frente a una comunidad ya de por sí cansada del maltrato policial. A ese episodio le siguieron seis días de saqueos e incendios que resultaron en 34 personas muertas, 1,032 heridas, 600 edificios dañados, alrededor de 40 millones de dólares en pérdidas por daños y la conformación de la “Comisión McCone”.

Encargada de examinar las circunstancias en torno a su violenta y desorganizada intervención, esta Comisión recomendó a la policía la creación de un mecanismo interno de verificación (Inspector General) encargado de realizar investigaciones internas bajo la autoridad directa del jefe de policía, pero fuera de la cadena de mando. Fue así como la Comisión McCone sentó las bases para que, en la actualidad, la gran mayoría de las instituciones policiales grandes de Estados Unidos disponga de mecanismos internos disciplinarios materializados en lo que comúnmente conocemos como Unidades de Asuntos Internos (ver WOLA, 1998).

La policía de la policía

Las Unidades de Asuntos Internos (UAI) son áreas administrativas habitualmente enclavadas en la estructura orgánica de la propia policía y cuya responsabilidad consiste en controlar y vigilar que quienes la integran cumplan con las funciones y los principios establecidos en los instrumentos normativos que rigen su actuación. Su objetivo último es, pues, atender irregularidades en la conducta o desempeño de cualquier policía, ya sea por una actuación al margen de la ética profesional (integridad), de los lineamientos operativos establecidos, o de la ley.

En la gran mayoría de las policías esto se realiza a través de la supervisión de actividades (durante la actuación de la policía) y la investigación de casos individuales (después de una intervención cuyo resultado generó quejas o sospechas de actuaciones irregulares). Sin embargo, en las instituciones donde las prácticas de la UAI han evolucionado más, también se realizan acciones preventivas encaminadas a detectar e inhibir factores de riesgo asociados a los rasgos de carácter, circunstancias del entorno y condiciones psicosociales de cualquier agente (previo a que ocurra una actuación desviada o irregular). En la mayoría de los casos (aunque no exclusivamente, ver por ejemplo la iniciativa ‘EPIC’ de Nueva Orleans), esto se logra a través de “Sistemas de Intervención Temprana”.

Sistemas de Intervención Temprana y la fórmula 10-90

Los Sistemas de Intervención Temprana (SIT) tienen sus orígenes en los años 70, en policías como las de Kansas City, Nueva York y Oakland. Son programas destinados a detectar agentes que se encuentran en riesgo de engancharse en conductas o actividades ilícitas, irregulares o poco profesionales y ofrecerles intervenciones remediales (entrenamiento especializado, cambio de condiciones institucionales -como turnos-, terapias psicosociales o coaching, entre otros) antes de cualquier posible comportamiento problemático que los haga sujetos de medidas disciplinarias (Bertoia, 2008).

Para funcionar adecuadamente, los SIT requieren de la recolección, sistematización y explotación de información de múltiples indicadores y diversas fuentes, dependiendo del ámbito a monitorear. En el caso de la operatividad, algunos ejemplos de datos a analizar son:

  1. Todos los incidentes relacionados con el uso de la fuerza
  2. Todos los eventos donde hayan ocurrido detonaciones de armas de fuego
  3. Todas las quejas ciudadanas (incluyendo las anónimas)
  4. Todas las acciones disciplinarias impuestas por la cadena de mando
  5. Todos los reportes sobre evaluación del desempeño

De acuerdo con la evidencia disponible, los sistemas de alerta temprana parecen tener un efecto dramático en la reducción de quejas ciudadanas y otros indicadores de actuación problemática. Están los ejemplos de Minneapolis, donde el promedio de denuncias ciudadanas contra agentes incluidos en su sistema de alerta temprana cayó 67% tan solo 1 año después de la implementación del programa. También el de Nueva Orleans, ciudad en la que dicho número bajó en un 62%, tras el primer año del funcionamiento de su SIT (Walker, 2005).

Adicionalmente, los SIT son particularmente relevantes porque permiten identificar al reducido grupo de individuos que generan el mayor número de problemas en una institución policial, llegando al grado de considerarse como una “obviedad entre jefes de la policía que el 10% de sus oficiales causan el 90% de los problemas” (Walker, 2005)

Aun así, para convertirse en herramientas verdaderamente funcionales, los SIT deben ser capaces de examinar no solo el desempeño individual y grupal, sino también el de los propios supervisores (mandos) y el del estado de fuerza en su conjunto para así detectar patrones organizacionales y deficiencias institucionales. Esto es lo que se conoce como enfoque sistémico.

Enfoque Sistémico y aprendizaje institucional

Como su nombre lo indica, el enfoque sistémico consiste en examinar el efecto que distintos factores interrelacionados en un sistema tienen sobre las condiciones de uno o varios de los elementos que lo componen. Para el caso particular de la policía, se refiere al comportamiento institucional que resulta del conjunto de actuaciones individuales (tendencias, patrones) y a la forma en que dicho comportamiento influye, a su vez, formal o informalmente, en el desempeño de cada agente.

En general, las Unidades de Asuntos Internos son reconocidas por su enfoque disuasivo e inquisitorio; muchas de ellas son incluso vistas, dentro y afuera de la organización, como un área poco merecedora de confianza por responder a prácticas altamente discrecionales e intereses particulares. No obstante, en aquellos lugares con mayor avance institucional, se tiene la visión de que estas Unidades son, primordialmente, fuente de información sistémica y aprendizaje institucional. Desde esta mirada, la investigación de casos individuales es también relevante porque los datos agregados a partir de situaciones particulares permiten identificar y subsanar debilidades y deficiencias institucionales en tramos específicos del quehacer policial.

En Dinamarca, por ejemplo, el Buró de Asuntos Internos es la unidad responsable de recolectar todas las investigaciones sobre comportamiento policial en el país. Cada año, la información sistematizada se reenvía al Consejo Nacional de Jefes de Policía, donde los datos son analizados y utilizados para el desarrollo de políticas que inhiban la mala conducta y para la realización de investigación científica, misma que incluye una evaluación de cómo los procedimientos, las posiciones vulnerables y la cultura organizacional contribuyen a las conductas irregulares de los agentes (Lamboo, 2008).

El enfoque sistémico también es relevante porque, a su vez, abre las puertas a la Responsabilidad Institucional: la obligación que tiene la policía, como institución, de hacerse cargo (rendir cuentas) de los resultados de la actuación de cada uno o una de sus agentes (como representantes suyos que son) e implementar o formalizar -institucionalizar- procesos que generen consecuencias (positivas o negativas), incluyendo medidas de mejora continua y de no repetición de las fallas. De hecho, es justamente esta obligación la que, junto con otros múltiples factores, permite que en democracias más avanzadas se pueda demandar a la policía (como institución, no sólo a los individuos) y se exijan indemnizaciones ante casos de abuso de la fuerza.

México: teoría de la disuasión y (la inexistente) responsabilidad institucional

En México, salvo casos contados, las Unidades de Asuntos Internos son poco funcionales a nivel estatal y prácticamente inexistentes a nivel municipal. Por citar un ejemplo, de los 18 municipios que conforman la zona metropolitana de Puebla (la cuarta más importante del país), sólo 2 cuentan con una Unidad de este tipo. Son, con alta probabilidad, las únicas 2 en los 217 municipios que integran al estado.

Desafortunadamente, la conceptualización de las Unidades de Asuntos Internos (o Visitadurías Internas, como también se les llama en algunos lugares) se ha construido –y fortalecido– bajo una lógica punitiva o sancionadora centrada en la arcaica idea de castigar conductas individuales. Esta aproximación sin duda viene desde tiempos anteriores pero hay poca duda en su afianzamiento tras la firma del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad (ANSJL, 2008), cuyo contenido oficializó el discurso de la “depuración” a través de controles de confianza como único camino hacia la integridad de las policías. Un camino altamente oneroso y con importantes déficits en su relación costo-beneficio, además.

El proyecto de ‘eliminar manzanas podridas’ encontró perfecta aplicación en la operatividad de las Unidades de Asuntos Internos a través de lo que especialistas llaman ‘teoría de la disuasión’, expresada en dos creencias principales: por un lado, que las sanciones impuestas a cualquier policía le disuadirían de reproducir conductas o acciones irregulares en el futuro; por el otro, que el conocimiento público de que estas son investigadas y castigadas tendría un efecto disuasorio generalizado sobre el resto de sus compañeras y compañeros (Wright, 2010).

Este diseño institucional –superado en otros países desde hace décadas– ha tenido efectos contraproducentes en el sistema disciplinario de la policía: no sólo ha fallado en limitar conductas discrecionales, irregulares e incluso ilegales, sino que además ha dinamitado la oportunidad de construir capacidades para convertirlo en un verdadero motor de integridad, desarrollo y aprendizaje en beneficio de las y los propios agentes y de la ciudadanía.

Política y control policial

Habría que preguntarse entonces a quién le conviene -o ha convenido, históricamente- que las policías no dispongan de UAI maduras y modernas, y las razones detrás de ello. Van algunas ideas:

  • Una posibilidad es que, en sus cálculos, las personas políticamente responsables de las policías encuentran poco atractivo invertir su capital en procesos de reforma y control institucional que implican un enorme esfuerzo –y desgaste– por la reticencia natural de las y los policías, a quienes además consideran conveniente tenerles cerca y contentos.
  • A su vez, mecanismos de control como este permiten acotar la influencia política sobre el actuar de la policía. Al ser fuente de información y conocimiento, generan evidencia y argumentos para dotar de mayor autonomía a la policía en su toma de decisiones (independencia operativa), lo que puede significar también un riesgo desde el punto de vista del control político.
  • Finalmente, siempre será una salida cómoda enfocarse en las deficiencias o errores de un individuo cuando se produce un escándalo de abuso o mala actuación, y proponer respuestas fáciles que tranquilicen cualquier reclamo social con la promesa de que la persona o personas involucradas recibirán algún tipo de sanción.

Estas hipótesis parten, desde luego, de varios supuestos; entre ellos, que los políticos responsables de instituciones policiales son seres racionales que toman decisiones a partir de cálculos cuidadosos respecto al costo-beneficio de los probables resultados (teoría de elección racional). Sin embargo, en realidad las posibilidades son múltiples y multifactoriales. En ciertos casos -principalmente en los municipios- la falta de visión respecto a la potencia del rol que tiene ‘la policía de la policía’ puede estar relacionada también con la ausencia de información sobre las prácticas internacionales descritas anteriormente y, en su lugar, modelada por la existencia de un discurso oficialista muy restrictivo. Las limitaciones en las capacidades institucionales, incluso habiendo voluntad política, y la consabida resistencia de la policía para llevar a cabo reformas estructurales que impacten su quehacer cotidiano –

incluso de manera positiva– son también otros factores en juego.

¿Qué sigue entonces?

El futuro de las UAI en México

Cualquier intento serio de mejorar a las policías en México debe ir acompañado de la instalación o modernización de Unidades de Asuntos Internos (o similares) soportadas en un enfoque preventivo, sistémico y de mejora continua.

En la actualidad, el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (MNPyJC), que contempla la creación de un Sistema de Asuntos Internos en su propuesta y que tiene pendiente la conformación de una Comisión exprofeso para ello, representa la única propuesta explícita desde el Gobierno Federal y, por tanto, la única plataforma para construir, a nivel político, nuevas discusiones, concepciones y acuerdos sobre el tema. Lamentablemente, el MNPyJC ha tenido dificultades en su implementación; además, habría que asegurar que la propuesta para este tema en particular se oriente a partir de las más avanzadas prácticas internacionales, al tiempo que es lo suficientemente flexible para reconocer la asimetría de las condiciones locales en el país. Por si fuera poco, requeriría disponer de una bolsa amplia de recursos para financiar este proceso, situación que se antoja improbable, al menos en lo que resta de la actual administración federal.

Pero no todo son malas noticias. Resalta el esfuerzo que desde hace un par de años la Oficina Internacional de Asuntos Antinarcóticos y Procuración de Justicia (INL) de la Embajada de Estados Unidos lleva a cabo para instalar y homologar competencias en las UAI de los estados. Este programa representa hoy en día la mejor opción para propiciar un cambio de paradigma como resultado de prácticas prometedoras ancladas a experiencias locales. En tal sentido, la acumulación de casos exitosos podría convertirse en un importante contrapeso que rompa con los incentivos de la clase política para mantener el estatus quo ya comentado y genere condiciones que le lleven a recalibrar sus cálculos.

Por su parte, el Consejo Ciudadano de Seguridad y Justicia del Estado de Puebla también ha iniciado un programa de largo aliento, actualmente en estado germinal, que busca promover el avance de esta agenda en tres niveles: la creación de Unidades de Asuntos Internos en las policías del estado donde no las hay; el fortalecimiento de aquellas que ya existen pero que tienen capacidades y enfoques limitados; y la consolidación de las experiencias más avanzadas a partir de la construcción de un sistema integral de rendición de cuentas que considere mecanismos de supervisión externa de la policía.

Me atrevo a decir que el futuro de la relación policía-comunidad está supeditado al tipo de controles que logremos materializar para la policía. Y en tal sentido, por la posibilidad de que todas las partes (policía, sociedad y gobierno) vislumbremos que la construcción de Unidades de Asuntos Internos modernas y funcionales representa una hoja de ruta para modelar las instituciones policiales que agentes y ciudadanos aspiramos tener. Su haber debe ser entendido como un elemento insuficiente en sí mismo pero absolutamente necesario para el fortalecimiento de las instituciones civiles de seguridad en nuestro país.

* Alejandro Espriú Guerra es Director Ejecutivo del Consejo Ciudadano de Seguridad y Justicia del Estado de Puebla e investigador en temas de reforma policial y controles democráticos de la policía.

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