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Por Insyde
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El uso de la fuerza como componente de la seguridad ciudadana
Un año después del lanzamiento del Plan de Seguridad, el principal resultado ha sido la creación de una nueva Guardia Nacional que, por el momento, representa una continuación de la obra iniciada por el presidente Peña Nieto.
Por Samuel Storr
25 de noviembre, 2019
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El uso de fuerzas militares es solo permisible en casos excepcionales, con fuertes limites, objetivos y contrapesos civiles; la Constitución mexicana y los organismos internacionales coinciden con claridad en este punto.1 No obstante, entre 2006 a 2018 los operativos conjuntos entre fuerzas civiles y militares se extendieron por toda la República mexicana sin objetivos ni controles claros, resultando en la proliferación de un modelo de seguridad militarizada con un punto de referencia predominante: el uso de la fuerza para reducir la presencia de la delincuencia organizada.

En su Plan Nacional de Seguridad 2018-2024, la administración actual muestra el deseo de alejarse de este modelo, colocando al centro de su estrategia de seguridad pública el concepto de la seguridad ciudadana. En contraste al modelo enfocado en el uso de la fuerza, la seguridad ciudadana se dirige a otro punto de referencia: “crear un ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacífica de las personas”.2 En ambos modelos, el uso de la fuerza legítima por parte del Estado es un componente esencial, pero en la práctica hay diferencias importantes en el papel que ocupa.

Un año después del lanzamiento del Plan de Seguridad, el principal resultado ha sido la creación de una nueva Guardia Nacional que, por el momento, representa una continuación de la obra iniciada por el presidente Peña Nieto. Entre el 2012 y el 2018 se amplió la cantidad de personal de la SEDENA designada como “Policía Militar” de 12 mil a casi 36 mil, y se inició un programa de capacitación en derechos humanos por medio de conferencias, cursos y talleres. Con la Guardia Nacional, la Policía Militar y la Naval se unirán con la Policía Federal y habrá una etapa de reclutamiento acelerado para crear una fuerza con una amplia gama de funciones policiales. En otras palabras, se trata de convertir al Ejército de un arma de defensa en un arma menos letal, y de una herramienta especializada a una con múltiples funciones.

Quedan dos preguntas claves: la primera es si es incluso posible esta tarea y, la segunda, si es deseable y contundente dentro de una estrategia más amplia de seguridad ciudadana. Los defensores de este enfoque pueden señalar dos hechos. El primero es que la Guardia Nacional es una institución civil y por consiguiente está sujeta a los mismos controles y requisitos que el resto de las fuerzas de seguridad civiles. El segundo es la caída en las quejas emitidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) generadas por la SEDENA y la SEMAR entre el 2011 a la fecha.

Ahora, las complicaciones. A partir de la reforma constitucional del 2011, los militares ya están sujetos al sistema de justicia civil en todos los casos de presuntos delitos cometidos contra civiles. No obstante, las instituciones involucradas (SEDENA, SEMAR y la Procuraduría General de la República) no reportan cifras consistentes o detalladas sobre la aplicación de justicia en estos casos, y las cifras que sí han reportado indican pocas investigaciones y muy pocas sentencias, en particular para los mandos militares.3 Tampoco es claro que la caída en quejas emitidas por la CNDH es resultado del mejor desempeño de la SEDENA en tareas de seguridad pública, ya que viene acompañada con una caída en todos los resultados reportados para las actividades de combate al narcotráfico dentro el mismo periodo (que a su vez reflejan la preocupación con el uso de la fuerza).

El resultado más apegado a la baja en quejas son los enfrentamientos. Esto se trata de incidentes violentos entre fuerzas de seguridad y presuntos delincuentes. Una base de datos filtrada que cubre el periodo 2007-2011 muestra que el 84% de los enfrentamientos resultan de la actividad de las autoridades, y de estos, sólo el 15% resultan de inteligencia, investigación, orden judicial o reportes.4 El modo de actuación principal que resulta en enfrentamientos es la presencia física sencilla en patrullajes, retenes, y operaciones, etc.

Figura 1. Quejas emitidas por la CNDH y enfrentamientos con presuntos delincuentes con involucramiento de elementos de la Sedena, 2012-2018.

La baja en enfrentamientos podría indicar un ajuste al modo de reacción como parte de una nueva estrategia de seguridad y al tiempo hay que notar que también ha ocurrido una reducción en otras actividades, en particular en el de las armas aseguradas (que aplica también a las municiones). La violencia con armas de fuego es clave para comprender el incremento en homicidios en el período. Hoy en día más del 70% de los homicidios dolosos se cometen con arma de fuego.


Figura 2. Armas aseguradas por las fuerzas de seguridad federales, y los homicidios dolosos cometidos con arma de fuego en México, 2001-2018.

La evidencia mencionada pone en duda la eficacia de una estrategia de seguridad concentrada en la Guardia Nacional. En particular, hay que preguntarnos si realmente se trata de una estrategia que pone la seguridad ciudadana al centro o si sigue vigente el mismo enfoque del uso de la fuerza con unos ajustes menores.

La identidad institucional no lo es todo. Todas las fuerzas de seguridad, civiles o militares tienen características militares.5 En su cultura, equipamiento, tácticas y organización, la Guardia Nacional presenta características altamente militarizadas. Además, las iniciativas para reformar a las policías estatales en años recientes también demuestran un enfoque en equipamiento y capacitación militar, particularmente en el Modelo de la Policía Estatal Acreditable promulgado a partir del 2011.

Existe un nuevo modelo para la policía estatal y municipal que define la división de labores con la Guardia Nacional, que requiere un mayor desarrollo conceptual para sentar las principales bases para la instrumentación de mejoras que contribuyan a revertir el lamentable estado de desarrollo de las policías. Hay un amplio reconocimiento, incluso desde la Presidencia, respecto a la importancia, los recursos y nivel de enfoque que implica la tarea de reconstruir las policías en México, pero por el momento la mayoría de los esfuerzos se han concentrado en la Guardia Nacional y en la capacidad del Estado para echar mano al uso de la fuerza.

Mientras que se estima un presupuesto por arriba de 20 mil millones de pesos para la Guardia Nacional, en 2019 las aportaciones federales para la seguridad estatal y municipal cayeron por el cuarto año a poco más de 11 mil millones y para colmo en las policías estatales se ofrece más capacitación a manos de la SEDENA. En 2018 hubo un subejercicio de 18% del fondo federal y 40% se gastó solo en mantenimiento. Además, las entidades federativas otorgan recursos para la construcción de infraestructura para la Guardia Nacional y contribuciones en efectivo y especie para el despliegue de sus agentes y militares. Procesos todos ellos respecto a los cuales la transparencia es casi nula, ya que en la mayoría de las instancias de transparencia de las instituciones de seguridad pública y de finanzas estatales no contestan o clasifican sus acuerdos y contribuciones con la SEDENA como información reservada por razones de seguridad.

La construcción de la seguridad ciudadana requiere que el uso de la fuerza sea uno de los diversos componentes de la estrategia, pero en la actualidad, lo que encontramos es la situación inversa. Aunque las violentas condiciones en México requieren el uso de la fuerza, es necesario contar con más información para evaluar su aplicación dentro de una estrategia y política mucho más amplia de seguridad ciudadana, empezando con la publicación de la información sistematizada del informe policial homologado y el récord oficial de la actuación de las fuerzas civiles.

* Samuel Storr es investigador del Programa de Seguridad Ciudadana, Universidad Iberoamericana CDMX-Tijuana.

 

1 Véase: Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (2015), Situación de Derechos Humanos en México

2 CIDH (2009). Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos.

3 Suárez-Enríquez, X., (2017). Justicia olvidada: la impunidad de las violaciones a derechos humanos cometidas por soldados en México (Washington: wola).

4 Madrazo, L., Calzada, R. y Romero, J. La “guerra contra las drogas” Análisis de los combates de las fuerzas públicas 2006-2011. Política y gobierno 25, n. 2. (2018).

5 Kraska, P., “Militarization and policing-Its relevance to 21st Century Police”, Policing 1, n. 4 (2007).

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