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Participación ciudadana y supervisión civil en las instituciones policiales
La supervisión civil externa es un mecanismo vital para acercar a estas instituciones con la ciudadanía, generar una mayor confianza y responder a las demandas que esta tenga en relación con el desempeño de la seguridad pública.
Por René A. Ramírez Benítez
9 de noviembre, 2020
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La eficacia, profesionalismo y vigilancia en el actuar de las instituciones policiales es uno de los grandes pendientes de la política de seguridad en nuestro país. Estas instituciones siguen enfrentando añejos problemas que hoy se convierten en ejes centrales en el marco de cualquier iniciativa de reforma o posible transformación. De acuerdo con datos de la ENVIPE 2019 (INEGI), el 52.8% de la población percibe a los policías municipales como poco o nada confiables, y el 67.9% de los encuestados percibe a dichas policías como corruptas. Estos datos estadísticos demuestran que las instituciones policiales continúan presentando serios problemas de desconfianza ciudadana, y ello tiene como consecuencia una limitante sistemática para cualquier esfuerzo que se puedan plantear para contribuir en la construcción de la paz social, lo que de suyo resulta preocupante dada la naturaleza y relevancia que la policía y sus agentes representan para la gobernabilidad democrática.

En un país como el nuestro, donde el Estado de Derecho y la democracia se encuentran todavía en estado de consolidación, incrementar la confianza y legitimidad de las instituciones policiales es un imperativo social, jurídico y político, especialmente cuando hablamos del ius puniendi o poder punitivo del Estado. Cuando se analiza la actuación de la policía y sus agentes es conveniente echar mano de dos dimensiones; la primera sería la del actuar policial ante casos concretos, por ejemplo cuando una persona solicita apoyo ante la comisión de un delito o algún tipo de agravio que vulnere sus derechos; la segunda tendría que ver con la dimensión global o colectiva, la cual se enfoca en el desempeño generalizado de una institución policial, ya sea desde su institucionalidad u operatividad, así como desde las políticas policiales que en materia de seguridad pública o ciudadana despliega. Es en esta segunda donde encontramos diversos espacios y prácticas vinculadas con los controles externos ciudadanos o de participación civil, que si bien prácticamente son inexistentes en el país, a nivel internacional se ha demostrado que contribuyen en gran medida al éxito y eficiencia en el cumplimiento de su mandato y, al tiempo, en la construcción de confianza ciudadana hacia la policía. Desde dicha perspectiva democrática, la también llamada supervisión civil externa es un mecanismo vital para acercar a estas instituciones con la ciudadanía, generar una mayor confianza y responder a las demandas que esta tenga en relación con el desempeño de la seguridad pública.

David H. Bayley (2006)1 ha mencionado que los pilares de una reforma policial democrática son a) una fuerte orientación a la ciudadanía, b) el respeto a la legalidad, c) el respeto a los derechos humanos y, d) la transparencia y rendición de cuentas. Como se puede deducir, desde la orientación ciudadana hasta la transparencia y rendición de cuentas, todos los componentes señalados por Bayley se encuentran íntimamente relacionados con la supervisión civil externa de las policías donde la participación de personas interesadas, académicos o especialistas se vuelve relevante como contrapeso. Una institución policial debe medirse no sólo por su efectividad en el cumplimiento de su misión, también en su capacidad de documentar, informar, comunicar sus decisiones y acciones, así como en su apertura para dejarse acompañar y supervisar por actores externos que no solo buscan monitorear la mala conducta policial, sino también contribuir desde su labor en la orientación de cambios que impacten en el quehacer institucional y de sus agentes. En ese sentido, los beneficios de estos mecanismos externos son diversos: las instituciones incrementan la confianza ciudadana, aseguran procesos claros de quejas y denuncias, impulsan investigaciones exhaustivas e independientes, disuaden las conductas policiales indebidas y sobre todo, crean un binomio importante entre participación ciudadana y derechos humanos que permiten que las organizaciones civiles o colectivos ciudadanos jueguen también un papel importante en la democratización de la policía.

¿Existen hoy en nuestros marcos legales y normativos condiciones para la habilitación de estos mecanismos? Para responder esta pregunta se vuelve obligatorio analizar la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la cual regula a las instituciones policiales a nivel federal, local y municipal. En dicho ordenamiento se establece en su artículo 12 último párrafo, que el Consejo Nacional de Seguridad Pública podrá “invitar por la naturaleza de los asuntos a tratar, a las personas, instituciones y representantes de la sociedad civil que puedan exponer conocimientos y experiencias las para el cumplimiento de los objetivos de seguridad pública”. En ese orden de ideas, el Título Octavo de esta Ley, en sus artículos 128, 129, 130, 131, 132 y 133 regula la participación ciudadana, su objeto y materias. Sin embargo, estos preceptos normativos resultan insuficientes para lograr alcances deseables en términos de lo que venimos argumentando, ya que no prevé instrumentos concretos para facilitar dicha participación ni los lineamientos de su operación a nivel local, el cual resulta el más afectado en términos de legitimidad social y corrupción. Para ilustrar lo anterior, véase de manera textual el precepto normativo relativo al artículo 128:

“Artículo 128.- El Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana establecerá mecanismos eficaces para que la sociedad participe en el seguimiento, evaluación y supervisión del Sistema, en los términos de esta ley y demás ordenamientos aplicables.

Dicha participación se realizará en coadyuvancia y corresponsabilidad con las autoridades, a través de:

I. La comunidad, tenga o no estructura organizativa, y

II. La sociedad civil organizada”.

Como se puede apreciar, el Centro Nacional es el encargado de establecer los mecanismos de participación de la ciudadana en las tareas de seguridad pública, y el mismo artículo señala que esta participación puede ser para fines de supervisión del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Esto significa que la ley máxima de las instituciones policiales permite los mecanismos externos de evaluación y control ciudadano. Aquí se observa la primera falla de diseño, ya que esta participación no será directamente con las instituciones policiales, sino con otra institución a fines, y esto no se circunscribe a las autoridades federales, sino como bien establece el artículo 129:

“Artículo 129.- El Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana impulsará las acciones necesarias para que la Federación y las entidades federativas y los Municipios establezcan un servicio para la localización de personas y bienes, que promueva la colaboración y participación ciudadana”.

En el artículo anterior una falla en la técnica legislativa es el uso de la palabra “impulsará las acciones necesarias”, omitiendo el deber u obligación para que la colaboración ciudadana sea un mecanismo obligado en todo el sistema nacional de seguridad pública. En el mismo orden de ideas, y confirmando que la ley prevé la figura de control y vigilancia externa con organizaciones o colectivos civiles, estos mecanismos pueden versar en los términos del artículo 131:

I. Participar en la evaluación de las políticas y de las instituciones de seguridad pública.

II. Opinar sobre políticas en materia de Seguridad Pública;

III. Sugerir medidas específicas y acciones concretas para esta función;

IV. Realizar labores de seguimiento;

V. Proponer reconocimientos por méritos o estímulos para los Integrantes de las Instituciones;

VI. Realizar denuncias o quejas sobre irregularidades, y

VII. Auxiliar a las autoridades competentes en el ejercicio de sus tareas y participar en las actividades que no sean confidenciales o pongan en riesgo el buen desempeño en la función de Seguridad Pública.

Derivado de lo anterior, si bien, las fracciones I, II, III y IV del artículo 131 prevén que exista una coordinación y participación por parte de organizaciones civiles o la comunidad sin estructura organizativa, la Ley no mandata a las entidades federativas para que necesariamente existe un mecanismo de vigilancia y control ciudadano, lo cual contradice la naturaleza misma de estos mecanismos de supervisión ciudadana. Este título no define lo que se entiende cómo sociedad civil o colectivo ciudadano, y tampoco enuncia las formas con las cuales puede participar, no siendo específico con las formas o incidencias locales para permitir esto. Cuando se habla de mecanismos de supervisión o control externo ciudadano, no puede limitarse a simplemente contemplar la figura en la ley sin dotarlo de facultades que permitan su efectividad, ya que no se logran los alcances de las instituciones policiales, el primero son las Unidades de Asuntos Internos y las ONGs especializadas en temas de seguridad pública, sin embargo, “estos organismos carecen de uno o dos factores que consideramos indispensables para la supervisión policial efectiva: 1) autonomía, 2) competencia, y 3) exhaustividad”.

La actual administración federal ha creado e impulsado el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública el 8 de julio de 2019. Sin embargo, al igual que la Ley General del Sistema Nacional también resulta insuficiente respecto a las formas o mecanismos para implementar la participación ciudadana efectiva a nivel local. Si bien dicho documento menciona que el objetivo del Modelo es el “fortalecimiento de las policías municipales y estatal “ para “mejorar la percepción de seguridad e incrementar la confianza en las instituciones policiales”, esta política pública no profundiza ni realiza un análisis a fondo sobre los principios y figuras para que la sociedad pudiera participar desde el ámbito colectivo en la definición, monitoreo y evaluación de las estrategias de seguridad pública o aquellas políticas institucionales como la formación policial o el régimen disciplinario. Esta supervisión civil no se contempla como un mecanismo clave para el monitoreo y evaluación del desempeño institucional y policial, ya que como bien ha señalado Antia Mendoza (2008) -citando a Dash- sobre las funciones principales de los sistemas de supervisión civil en las instituciones policiales, éstas son:

  • “Supervisar los procesos de queja en contra de los cuerpos policiales
  • Atender y satisfacer la queja ciudadana
  • Documentar, analizar e interpretar patrones de abuso o violaciones a losderechos humanos por parte de los servicios policiales
  • Detectar necesidades de carácter técnico, estructural o de gestión en lasinstituciones policiales
  • Evaluar prácticas y desempeño policial
  • Emitir informes y recomendaciones para fortalecer y mejorar la prácticapolicial
  • Participar en la construcción de políticas públicas que contribuyan a lamodernización y democratización de la policía.”

Tanto el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica como la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública no concretan mecanismos, alcances y consecuencias de la participación de la sociedad civil en las funciones policiales de la seguridad pública. Esta falla en el diseño jurídico-institucional tiene como consecuencia que todo la vigilancia o control externo policial quede completamente a la potestad de la voluntad política.  Sin lugar a duda, se trata de un punto débil que debe ser tomado en cuenta ante los altos índices de violencia y desconfianza ciudadana hacia las instituciones policiales. Cuando se expande y se abren las puertas de las instituciones policiales a la participación ciudadana para su colaboración en tareas de supervisión civil externo, las policías ganan porque se convierten en aliados de las exigencias ciudadanas. Contemplar, promover e institucionalizar mecanismos de supervisión civil externa en las instituciones policiales es una pieza clave para transitar de un modelo de seguridad cerrado y opaco a uno abierto que permita una vigilancia constante de su actuar y un acompañamiento ciudadano en su devenir democrático.

* René A. Ramírez Benítez es Abogado, Maestrando en Administración Pública por la Universidad Anáhuac Campus Mérida, profesor del Centro Universitario Felipe Carrillo Puerto de Yucatán y asesor en materia de derechos humanos.

 

 

1 Bayley, D. (2006). Changing the Guard. Developing Democratic Police Abroad.Oxford, Press, USA.

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