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El Instituto para la Seguridad y la Democracia (Insyde) es una organización con una década de t... El Instituto para la Seguridad y la Democracia (Insyde) es una organización con una década de trabajo en el diseño de soluciones para ejercer a plenitud el derecho humano a la seguridad. Buscamos el cambio de paradigma de seguridad pública a una seguridad ciudadana con el involucramiento de instituciones, organizaciones y sociedad. Reforma policial democrática, migración y derechos humanos, violencia y medios de comunicación, nuestros temas. (Leer más)
Supervisión civil: la urgencia de controles externos en la policía mexicana
Si las funciones que van a suplir las Fuerzas Armadas son las policiales, debemos hablar de la supervisión en la policía.
Por Miguel Garza y Araceli Avila
29 de junio, 2020
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El pasado 11 de mayo, se publicó el Acuerdo en que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria. En un artículo anterior, evaluamos las consecuencias de este acuerdo. En esta segunda entrega hablamos sobre la posibilidad de supervisar la actuación de las Fuerzas Armadas.

El Acuerdo instruye al Secretario de Seguridad y Protección Ciudadana para coordinarse con los secretarios de Defensa Nacional y de Marina para definir la forma en que las actividades de la Fuerza Armada permanente complementarán la función de la Guardia Nacional, es decir que, aunque deben ejecutar tareas de seguridad pública como primer respondiente, las fuerzas armadas no están subordinadas a las autoridades civiles. Adicionalmente, el Acuerdo establece que las tareas que realice la Fuerza Armada permanente en cumplimiento del presente instrumento, estarán bajo la supervisión y control del órgano interno de control de la dependencia que corresponda, en otras palabras, se supervisarán ellos mismos. He aquí el objeto de este artículo: si las funciones que van a suplir las Fuerzas Armadas son las policiales, debemos hablar de la supervisión en la policía.

El órgano interno de control en las instituciones de seguridad, con frecuencia se denomina también Asuntos Internos, Inspectoría General y/o Supervisión General, y hace referencia a un área que recibe, investiga e integra expedientes con el objetivo de probar si se ha cometido una conducta desviada de la norma por una de las personas que son parte de la institución.

Además de las estrategias de control al interior de las instituciones, existe también una figura que ha demostrado que es posible mejorar los niveles de legitimidad y confianza en la policía: los mecanismos de supervisión civil, que son organismos externos a la institución que realizan procesos de control democrático de su actuación y, además, revisan y sugieren por ejemplo, modificación a planes de formación.

De acuerdo con datos de la Asociación Nacional de Supervisión Civil de la Policía (NACOLE), existen más de 144 mecanismos de supervisión civil en los Estados Unidos. Los primeros esfuerzos iniciaron entre los años de 1920 y 1960 y se lograron implementar algunos sistemas de revisión de quejas contra la policía; entre 1970 y 1980 surgen los primeros modelos de supervisión que investigan casos de abuso policial, y a partir de 1990, existen varias figuras que incorporan la recepción de quejas, la investigación de casos y la revisión de procesos institucionales.

Ahora bien, en un país con una cultura altamente punitiva, como México, donde la confianza a las policías municipales está por debajo del 40% y el 67.9%, donde se considera que esta autoridad es corrupta, sólo por debajo de la policía de tránsito con 76.6% (ENVIPE, 2019) y donde la política de seguridad pública que emana desde el gobierno federal sigue promoviendo que sean las Fuerzas Armadas quienes se hagan cargo de la seguridad pública, ¿por qué es tan importante hablar de supervisión civil?

La supervisión civil tiene por objetivo mejorar la confianza en las instituciones encargadas de la aplicación de la ley, asegurar mecanismos accesibles para presentar quejas en su contra, promover investigaciones justas, incrementar la transparencia y disminuir las conductas indebidas.

Se pueden identificar, al menos, tres tipos de mecanismos de supervisión civil de las instancias de seguridad:

  • Enfocados a la investigación de casos. Imaginen ustedes una instancia independiente integrada por personas especialistas, acompañando la investigación de casos de mala conducta que puede verificar que el proceso de investigación y sanción haya ocurrido bajo parámetros de justicia para las partes.
  • Enfocados en la revisión de procesos. Imaginen ahora una instancia independiente que colabora en la revisión de procedimientos policiales constantemente para contribuir a que se desarrollen y adecuen de forma permanente en beneficio de los derechos humanos de todas las personas y el incremento de la eficiencia de la función policial.
  • Enfocados en monitorear y auditar procedimientos, programas de entrenamiento. Imaginen, por último, una instancia independiente que hace seguimiento y auditoría de los procesos y sugiere modificaciones a los programas de capacitación que resulten fundados en evidencia.

Algunos datos de uso de la fuerza en México

Es sabido que los gobiernos tienen el monopolio del uso legítimo de la fuerza y que hacen uso de ésta a través de sus instancias de seguridad para hacer cumplir la ley y salvaguardar los derechos de quienes habitan el país que gobiernan. Hace poco más de un año, se promulgó la Ley Nacional de Uso de la Fuerza en México para regular las funciones, derechos, obligaciones y prohibiciones para los integrantes de las instituciones de seguridad que ejercen el uso de la fuerza. Sin embargo, la legislación no es suficiente. Podemos encontrar casos coyunturales que han dado paso a la discusión sobre el uso desproporcional o el abuso de la fuerza pública, como en el lamentable caso de Giovanni López, por ejemplo.

Pero regresemos un poco. Como señala Carlos Silva Forné, quien cita a su vez a Alpert & Smith, la fuerza policial legítima debe ejercerse de forma razonable, una idea que está guiada por dos elementos: aplicar la fuerza necesaria para controlar a un sospechoso si éste se resiste y para eliminar una amenaza presente. El grado de la amenaza (a personas presentes o el propio policía) y el tipo de resistencia determinan el nivel de fuerza. La fuerza debe cesar cuando el sospechoso está controlado y la amenaza removida. Bajo esta lógica, cobra mayor sentido señalar que en el caso de Giovanni hubo un uso desproporcional de la fuerza que concluyó con la muerte del joven cuando estaba bajo custodia de la policía municipal de Ixtlahuacán de los Membrillos, en Jalisco, y presuntamente a manos de agentes de esta institución policial el pasado 5 de mayo.

¿Por qué volver a hablar sobre la actuación policial cuando al inicio de este artículo prometimos hablar de las Fuerzas Armadas? Las instancias policiales son civiles e idealmente sus agentes han sido debidamente capacitados durante años para el trato con civiles en problemas civiles. Las Fuerzas Armadas, en cambio, tienen formación castrense y su deber es acatar órdenes en contextos bélicos de alto riesgo. Adicionalmente, las instancias policiales han abierto espacios de diálogo con la ciudadanía que nos permite saber cómo operan (unas más y otras menos), los juicios a los que deben someterse en caso de abuso policial son civiles y la información es pública. En contraste, las Fuerzas Armadas son altamente herméticas y suelen postergar (a veces por años) las explicaciones sobre su actuar, muchas veces escudándose en que son asuntos de seguridad nacional, pero, si son llamados a cumplir con deberes de seguridad pública y como primer respondiente, deberíamos poder saber cómo es que operan, deberían tener registros claros sobre el uso de la fuerza y deberían ser sometidos a mecanismos transparentes en caso de cometer abuso del uso de la fuerza pública.

Considerando la actuación de las Fuerzas Armadas desde que fueron llamadas a cumplir tareas de seguridad pública, es urgente establecer mecanismos de supervisión civil. Para contextualizar esta urgencia, en su Diagnóstico en Materia de Tortura y Malos Tratos publicado en 2019, la Comisión Nacional de Derechos Humanos señala que en un periodo de 10 años (2006-2016) habría recibido casi 10.000 denuncias de abusos cometidos por miembros del Ejército. Dentro de éstas, habría más de 100 casos de violaciones graves a derechos humanos cometidas por militares. En julio de 2017, la Unidad Especializada de Investigación del Delito de Tortura federal informó de 1847 investigaciones iniciadas contra integrantes del Ejército, de las cuales había judicializado sólo 443. En 2016, el Ejército informó a Amnistía Internacional que no se había suspendido del servicio a ningún soldado por violación o abusos sexuales entre 2010 y 2015; mientras que en la Marina sólo se habría suspendido a cuatro marinos. El informe indica también que uno de los marinos fue suspendido sólo temporalmente, y se reintegraría una vez cumplida su pena de prisión.

En la entrega anterior ya abordamos cómo los datos demuestran que incluir a las Fuerzas Armadas sólo por incluirlas en las labores de seguridad pública no ha sido una estrategia exitosa desde hace dos sexenios y cómo, de hecho, su actuación terminó en varias ocasiones en violaciones graves a derechos humanos.

Al tener acceso a más información sobre la actuación policial e incluso auditar los procesos, los mecanismos de supervisión civil son una vía lógica para la rendición de cuentas de las instituciones de seguridad. No se trata de que la sociedad observe de forma inquisitoria a las instituciones policiales. La supervisión civil debe estar orientada a garantizar los derechos de las víctimas del uso desproporcional de la fuerza pública, así como a asegurar que los agentes señalados como supuestos perpetradores sean sometidos a mecanismos justos y transparentes que les permitan defenderse cuando sean inocentes, es decir, les da certeza jurídica, y sobretodo, se trata de evitar la repetición de estos hechos y evitar que sean prácticas institucionalizadas.

En México se han instaurado algunos mecanismos de supervisión civil. Insyde junto con Fundar y en Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan impulsaron el Monitor Civil de las Policías, los Cuerpos de Seguridad en la Montaña de Guerrero en 2007 e Insyde coordinó la Semana Mundial de visitas a Estaciones de Policía en México en 2011. También propusimos ante la cámara de Senadores la iniciativa de un Auditor Especial de las Policías Federales, incorporando parámetros de independencia-autonomía para su nombramiento y una gama específica de facultades que le permitirían promover un círculo virtuoso entre los mecanismos de investigación y disciplina y el análisis de las políticas institucionales. En 2014 Insyde fue el responsable técnico de la instauración y fortalecimiento del primer mecanismo de supervisión externa en una policía municipal en México el Auditor Civil Independiente de Querétaro.

El próximo 1 de julio tendremos el panel “Rendición de Cuentas y Supervisión Civil de la Policía”, en donde podremos conocer una de las experiencias más exitosas en la materia desarrollada por la Oficina del Inspector General de Seattle, EE.UU., la cual se encarga de la revisión de casos de uso de la fuerza y que, por cierto, es una de las instituciones policiales que ha hecho uno de los grandes aportes en materia de procedimientos y sobre la importancia de documentar los actos de servicio relacionados con el uso de la fuerza. En el ámbito nacional nos acompañará la organización Causa en Común, que ha adelantado algunos ejercicios de supervisión civil de la policía en San Miguel Allende, Michoacán, Oaxaca, Estado de México y Ciudad de México.

Si las Fuerzas Armadas van a cumplir con la función de la seguridad ciudadana en el ámbito local, se harán cargo como primer respondiente de delitos tales como robo a casa habitación, robo a las personas y robos a comercio, además de faltas administrativas, -como por ejemplo, consumir alcohol o drogas o hacer necesidades fisiológicas en la vía pública, tirar basura en lugares prohibidos y otras conductas- que, de hecho, ocupan la mayor parte del tiempo de las policías locales; por tanto, las Fuerzas Armadas deberían estar bajo controles democráticos propios de las tareas de seguridad ciudadana. Nuestra propuesta: los mecanismos de supervisión civil.

* Miguel Garza (@mgarzaf) es Director de Investigación Aplicada en Policía en INSYDE. Araceli Avila (@RegaeneLycaniX) es investigadora en INSYDE.

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