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Inquietudes para la Ley de Amnistía: ¿altas expectativas y bajo impacto?
A pesar de su alcance únicamente a nivel federal, la Ley de Amnistía sí puede llegar a beneficiar a las personas investigadas, procesadas y sentenciadas por delitos de drogas; sin embargo, todavía existen muchos retos para lograr una adecuada implementación.
Por Frida Daniela Ibarra y Eduardo Cadena Muñoz
14 de mayo, 2020
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En el pasado mes de abril fue aprobada y publicada la Ley de Amnistía. Su fin es reconocer que el Estado no debió haber castigado a estas personas que históricamente han sido mayormente vulneradas por el sistema penal y eso es digno de celebrase. Esta ley busca beneficiar a las personas que cometieron delitos contra la salud, aborto, robo sin violencia, sedición y cualquier delito cometido por personas pertenecientes a pueblos o comunidades indígenas y afromexicanas, si existieron violaciones a su debido proceso. Sin embargo, existen diversas preocupaciones sobre su implementación, así como su evaluación, competencia, requisitos y plazos, aspectos que podrían mermar los efectos esperados.

Dentro de las críticas principales en torno a esta ley, se encuentran aquellas relacionadas con el carácter únicamente federal de la misma y el hecho de que ésta no aplique para los delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, limitando enormemente su alcance. Asimismo, otra de ellas se encuentra relacionada con la manera en que la Ley de Amnistía ha ignorado la existencia de mecanismos preexistentes en la Ley Nacional de Ejecución Penal (LNEP).

Este artículo se centra en este último aspecto, siempre teniendo en consideración que esta Ley de Amnistía atiende a otros fines más allá de la excarcelación, buscando terminar con las investigaciones, los procesos penales, así como las penas privativas de la libertad respecto de ciertos delitos. En particular, resulta conveniente evaluar esta ley a la luz de las experiencias obtenidas en la aplicación de un beneficio de libertad anticipada creado para un delito en específico que, además, también está incluido en la Ley de Amnistía. Nos referimos al previsto en la fracción segunda del Décimo Transitorio de la LNEP. Estos aprendizajes pueden contribuir a que el mecanismo de amnistía sea verdaderamente efectivo.

¿En qué consiste la fracción segunda del Décimo Transitorio de la LNEP?

Desde su publicación en 2016, la LNEP, en la fracción segunda de su Décimo Transitorio, estableció un mecanismo de libertad anticipada para las personas procesadas y sentenciadas con penas privativas de la libertad por posesión simple de cannabis. De acuerdo con este precepto, para que las personas sentencias por posesión de cannabis accedan a este mecanismo de libertad anticipada es necesario que, en la comisión del delito, no haya mediado ningún tipo de violencia ni la concurrencia de más delitos. Además, se requiere satisfacer los requisitos establecidos en el artículo 141 de la misma LNEP (con excepción de las fracciones IV y VII).1 A pesar de que este mecanismo no resolvía el problema de criminalización de las personas que usan drogas, sí representaba una oportunidad única para devolverle a las personas su libertad. Por este motivo, altas expectativas fueron depositadas en este beneficio.

De acuerdo con una investigación realizada por México Unido Contra la Delincuencia, próxima a publicarse, su alcance de este fue muy limitado. Con los datos obtenidos a través de solicitudes de información enviadas a autoridades estatales (centros penitenciarios y tribunales), se concluye que la aplicación del mecanismo previsto en la fracción II del Décimo Transitorio de la LNEP ha sido marginal. Solamente 8 de las 32 entidades federativas han aplicado este beneficio y únicamente 488 personas han salido bajo este mecanismo entre junio de 2016 y el 14 de noviembre de 2019.

Además, hay una ausencia de información oficial confiable sobre 1) el número de personas que han sido beneficiadas por la fracción segunda del Décimo Transitorio y sus características; 2) el número de solicitudes recibidas, concedidas, negadas y pendientes, y 3) datos precisos sobre las personas sentenciadas por posesión simple de cannabis y puedan ser posibles beneficiarios del mecanismo.

Pese a la poca información existente, se desprende que la mayoría de las solicitudes se han negado por no haberse cumplido con los requisitos que exige dicho beneficio: que el delito se haya cometido sin violencia y sin que concurran otros delitos, así como haber cumplido con los requisitos que prevé el artículo 141 de la LNEP (con excepción de las fracciones IV y VII). En este escenario, pareciere que tal dificultad para ser beneficiario del mecanismo previsto en la fracción II del Décimo Transitorio de la LNEP dio incentivos a las autoridades para preferir aplicar otro tipo de beneficios de preliberación más flexibles.

¿Cuáles son las lecciones de la LNEP para la Ley de Amnistía?

Aquí algunas reflexiones sobre las lecciones que nos deja la liberación anticipada que prevé la fracción segunda del Décimo Transitorio:

  • Primero, para que la Ley de Amnistía sirva para lo que fue creada, es necesario que sea obligatorio que las autoridades cuenten con información pública y disponible sobre los casos en que se aplique el beneficio, las características de la población beneficiada; el número de posibles beneficiarios y sobre las solicitudes negadas, concedidas, resueltas y pendientes, así como información sobre el solicitante (defensor, persona interesada, familiar, etc.).

En este sentido, resulta positivo que la Ley de Amnistía disponga que una Comisión, a través de la Secretaría de Gobernación, será responsable de enviar al Congreso de la Unión un informe anual sobre las solitudes de amnistía resueltas, pendientes y concedidas. No obstante, también es necesario que esta información se encuentre disponible para la sociedad en general y que no sólo contemple información sobre las solicitudes.

Sólo de esta manera, se contará con un mecanismo de rendición de cuentas que sirva para evaluar el mecanismo e ir reparando las deficiencias de implementación, para, de esta manera, asegurar la verdadera operación efectiva de la amnistía.

  • Segundo, es indispensable la capacitación de las autoridades respecto a la importancia de la implementación de la amnistía, a fin de que no obstaculicen su implementación.

De esta manera, deberá evaluarse con sumo cuidado la validez profesional y el compromiso de las personas que integren la Comisión, ya que esta será la encargada de dar cumplimiento a esta ley y vigilar su aplicación, así como de recibir las solicitudes de amnistía. Igualmente, es fundamental que la Ley de Amnistía se difunda de manera amplia, a fin de que sea conocida tanto por las personas privadas de su libertad, como por sus defensores y familiares. Esto ayudará a incentivar que aquellas personas que sean posibles beneficiarias, lo reclamen. También, se deberá poner atención en la forma en que el Consejo de la Judicatura Federal determiné los jueces federales que serán competentes de conocer estos casos.

  • Tercero, los requisitos que prevén este tipo de mecanismos deberían ser claros y flexibles, a fin de no impedir su implementación. Además, es necesario evitar la existencia de trámites altamente burocráticos que terminen por desincentivar la presentación de las solicitudes.

Lamentablemente, en el caso de la Ley de Amnistía, además de que las personas no sean reincidentes, se trate de delitos federales y que no ameriten prisión preventiva, se exige el cumplimiento de toda una serie de requisitos que pueden fácilmente obstaculizar la concesión de este beneficio.

En el caso de las personas que sean investigadas, procesadas o sentenciadas por delitos contra la salud, las mismas podrán ser beneficiadas de la amnistía en caso de encontrarse en alguno de los siguientes supuestos:

  1. Encontrarse en situación de pobreza, o de extrema vulnerabilidad por su condición de exclusión y discriminación;
  2. Tener alguna discapacidad permanente;
  3. Que el delito se haya cometido por indicación de su cónyuge, concubinario o concubina, pareja sentimental, pariente consanguíneo o por afinidad sin limitación de grado;
  4. Por temor fundado; y
  5. Por quien haya sido obligado por grupos de la delincuencia organizada a cometer el delito.

Estos requisitos son sumamente subjetivos. Las personas solicitantes y las personas que integren el Comité de Amnistía tendrán que cuestionarse: ¿de qué manera se probará que las personas solicitantes se encuentran en situación de pobreza, o de extrema vulnerabilidad por su condición de exclusión y discriminación?, ¿cómo se determinará que el delito fue cometido por indicación de la pareja sentimental o por algún familiar?, ¿cuál será el estándar para determinar la existencia de un temor fundado?, ¿cuándo se considerará que la persona fue obligada por grupos de la delincuencia organizada a cometer el delito? y ¿de quién es la carga de la prueba? Todo ello queda a interpretación de las autoridades. En este escenario, si alguna persona quisiera impugnar la negación de su solicitud de amnistía tendría que acudir al juicio de amparo con todo lo que conlleva tramitar este juicio.

Ahora bien, respecto al procedimiento para acceder a la amnistía, la Comisión recibirá las solicitudes y resolverá sobre la procedencia del beneficio en no más de cuatro meses. Una vez hecho esto, la Comisión someterá ante un juez federal, quien tomará la decisión final. Aquí solo queda esperar de qué manera esto operará en la práctica.

No obstante, ya es posible afirmar que resulta una buena noticia el hecho de que las solicitudes de amnistía puedan ser presentadas, no sólo por la persona interesada y su representante legal, sino también por las personas que tengan relación de parentesco y por organismos públicos defensores de derechos humanos. Esto es una oportunidad para ampliar la presentación de las solicitudes y las futuras concesiones de la amnistía; además de que se trabaje de la mano de tales organismos públicos en el fomento de este beneficio.

En suma, la Ley de Amnistía, a pesar de su alcance únicamente a nivel federal, sí puede llegar a beneficiar a las personas investigadas, procesadas y sentenciadas por delitos de drogas; sin embargo, todavía existen muchos retos para lograr una adecuada implementación. Por ello, la prioridad ahora debe ser que esta ley no se convierta en un texto de buenas intenciones, pero de nulo impacto en la realidad de miles de personas procesadas y condenadas por delitos contra la salud, como en el caso del beneficio de libertad anticipada previsto en el Décimo Transitorio de la Ley Nacional de Ejecución Penal.

Asimismo, debemos ser conscientes que esta ley está lejos de resolver el problema de raíz. Mientras la política prohibicionista de drogas persista, el Senado obstaculice la regulación del uso personal y adulto del cannabis, y exista la prisión preventiva oficiosa, la persecución penal y la criminalización de las personas que usan drogas continuará.

* Frida Daniela Ibarra (@FridaniIbarra) es Licenciada en Derecho por el CIDE y abogada de @MUCDEduardo Cadena Muñoz (@ekadenam) es Abogado Junior de la misma organización.

 

1 Artículo 141. Solicitud de la libertad anticipada. El otorgamiento de la libertad anticipada extingue la pena de prisión y otorga libertad al sentenciado. Solamente persistirán, en su caso, las medidas de seguridad o sanciones no privativas de la libertad que se hayan determinado en la sentencia correspondiente. El beneficio de libertad anticipada se tramitará ante el Juez de Ejecución, a petición del sentenciado, su defensor, el Ministerio Público o a propuesta de la Autoridad Penitenciaria, notificando a la víctima u ofendido.

Para conceder la medida de libertad anticipada la persona sentenciada deberá además contar con los siguientes requisitos:

I. Que no se le haya dictado diversa sentencia condenatoria firme;

II. Que no exista un riesgo objetivo y razonable en su externamiento para la víctima u ofendido, los testigos que depusieron en su contra y para la sociedad;

III. Haber tenido buena conducta durante su internamiento;

IV. Haber cumplido con el Plan de Actividades al día de la solicitud;

V. Haber cubierto la reparación del daño y la multa, en su caso;

VI. No estar sujeto a otro proceso penal del fuero común o federal por delito que amerite prisión preventiva oficiosa, y

VII. Que hayan cumplido el setenta por ciento de la pena impuesta en los delitos dolosos o la mitad de la pena tratándose de delitos culposos. No gozarán de la libertad anticipada los sentenciados por delitos en materia de delincuencia organizada, secuestro y trata de personas.

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