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Sin competitividad no hay paraíso
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El freno y el acelerador: cómo los gobiernos estatales pueden obstaculizar o facilitar reformas estructurales
A la hora de las reformas estructurales, lo estados cuentan. Cuenta por comisión o por omisión, por facilitar u obstaculizar abiertamente cambios nacionales, por cumplir o no con responsabilidades básicas, por poner o no barreras que sustituyan las que se eliminan en el ámbito federal.
Por IMCO
3 de diciembre, 2014
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Por: Alejandro Hope (@ahope71)

Un gobierno con un liderazgo joven logró, con una oposición constructiva, la aprobación legislativa de una ambiciosa reforma educativa. No es un triunfo menor: la propuesta había enfrentado la oposición decidida del sindicato magisterial. No es poca reforma: se reubica la nómina, se redistribuyen facultades, se transforma la currícula. La mayoría de los especialistas celebra el cambio y se anticipan resultados notables en las aulas.

Pero la realidad es decididamente terca. Desde los palacios estatales de gobierno, la reforma es subvertida a cada paso. Los gobernadores tejen redes de complicidad con las secciones sindicales, los recursos no llegan a donde debieran llegar, la anunciada innovación educativa no aparece por ningún lado. La catástrofe silenciosa de las escuelas se mantiene inalterada.

Todo lo anterior es crónica, no pronóstico. Es, a muy grandes brochazos, lo ocurrido con la reforma educativa de 1992. Una transformación indispensable, bien pensada, bien concebida, pesimamente implementada, saboteada, a veces por mala fe, a veces por simple negligencia, en el espacio estatal. Es la distancia entre el cambio y la ilusión de cambio.

Pero, en la experiencia mexicana reciente, podemos encontrar también el reverso de la moneda: cambios nacionales potenciados por la buena gestión estatal. En 1994, nada o muy poco anticipaba que Aguascalientes y Querétaro serían los grandes ganadores del Tratado de Libre Comercio. Ubicados lejos de las fronteras, las costas y las fuentes de energía, con poca tradición industrial, sin una fuerza laboral particularmente capacitada.

Pero ambos estados contaban con un as bajo la manga: autoridades estatales razonablemente competentes, dispuestas a explotar al máximo las ventajas comparativas de sus entidades y a crear entornos favorables a la inversión. Los resultados están a la vista: tasas casi asiáticas de crecimiento económico, industrias innovadoras, importantes plataformas de exportación manufacturera. 

La moraleja de estas historias encontradas es sencilla: a la hora de las reformas estructurales, lo estados cuentan. Cuenta por comisión o por omisión, por facilitar u obstaculizar abiertamente cambios nacionales, por cumplir o no con responsabilidades básicas, por poner o no barreras que sustituyan las que se eliminan en el ámbito federal.

En el Índice de Competitividad Estatal 2014 del IMCO, se discuten a profundidad la interacción de las políticas estatales con múltiples reformas estructurales, desde la laboral hasta la energética. El diagnóstico y las prescripciones de política pública cambian de reforma a reforma, pero algunos temas comunes surgen de la colección de ensayos. Las fórmulas para obstaculizar cambios estructurales son diversas, pero no infinitas. Lo mismo vale para los mecanismos de facilitación. Este ensayo explora ambas listas.

Las cinco maneras de obstaculizar el cambio

La primera y más obvia forma de socavar una reforma es contravenir los mandatos legales correspondientes. Así de simple, así de sencillo. Si la reforma dice A, se hace B. Eso es, por ejemplo, lo que parece estar sucediendo en Oaxaca. La reforma educativa aprobada en 2013 obliga a otorgar plazas magisteriales por concurso. El gobierno oaxaqueño, para contener a la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación, ha decidido hacer exactamente lo contrario: otorgar plazas sin proceso meritocrático alguno, reservarlas para la sección, eliminar el requisito evaluatorio. Y lo ha hecho sin sufrir hasta ahora ninguna consecuencia práctica, salvo algún regaño en medios por parte de funcionarios federales.

Una segunda estrategia es apegarse formalmente a la ley, pero contradecir el espíritu de la reforma. Por ejemplo, en el Estado de México, la reforma al sistema de justicia penal, mandatada por los cambios constitucionales de 2008, significó sólo ponerle una pátina de oralidad a las viejas formas. En tierras mexiquenses, un sistema oral y adversarial significa leer en voz alta una averiguación previa, construida a la vieja usanza, no argumentar frente a un juez una teoría del caso. Es decir, las formas son nuevas, pero el fondo se mantiene intacto.

Una tercera posibilidad consiste en ahogar una reforma con carencias presupuestales. Si una reforma impone obligaciones financieras, no se fondean parcial o totalmente, durante uno o varios años. Así ha sucedido, por ejemplo, con la reforma al sistema de justicia penal: el proceso de transición obliga a la construcción de infraestructura, la contratación de nuevo personal y el reentrenamiento de buena parte del personal existente. Muchos estados no han hecho las asignaciones presupuestales correspondientes ni han elaborado proyectos competentes para recibir subsidios federales. Como no ha habido recursos, no ha habido reforma. Tan fácil.

Una cuarta práctica es, sin contravenir directamente la ley, aprobar medidas que subvierten el objetivo de una reforma. Si se aprueba a nivel nacional una reforma financiera para destrabar el crédito, se legislan a nivel estatal medidas para dificultar la ejecución de garantías. Se desregula el transporte de mercancías en carreteras federales, pero se aprietan las tuercas en carreteras estatales. Se eliminan requisitos burocráticos para la apertura de negocios en el ámbito federal, pero se llena de trámites a las unidades económicas en el espacio estatal y local. Los ejemplos sobran.

Por último, si todo lo anterior falla, los gobiernos estatales siempre tienen la posibilidad de no administrar los conflictos políticos que inevitablemente surgen tras una reforma de gran calado. Si las organizaciones campesinas protestan por la transformación de subsidios agropecuarios, se les manda a la SAGARPA. Si los maestros se quejan por la reforma educativa, se les redirige a la SEP. Si los movimientos de deudores se inconforman ante una reforma financiera, se les dice que Hacienda es la ventanilla correcta. Al final del camino, toda la presión acaba en el gobierno federal, con el riesgo de que una reforma quede hueca no sólo en el estado del gobernador omiso, sino en el país entero.

El pie en el acelerador

No todo es freno. Los gobiernos estatales pueden por diversos caminos optar por la reforma y no por el obstáculo. El primero y obvio es cumplir la ley. Si una reforma mandata cambios legislativos o regulatorios estatales, se realizan cuándo y cómo se debe. Por ejemplo, en Chihuahua, Baja California o Morelos, la reforma al sistema de justicia penal ha procedido sin impedimentos. Los códigos penales y de procedimientos se reformaron en los plazos debidos, dejando tiempo suficiente para el proceso de implementación. En todos esos casos, los efectos positivos ya se empiezan a sentir.

Un segundo camino es hacerse cargo de las encomiendas propias. Tal vez una reforma específica no requiera modificaciones legislativas o regulatorias estatales, pero eso no le quita responsabilidad a las autoridades de los estados, empezando con la elemental: garantizar la seguridad física de los ciudadanos en su territorio. No hay reforma que valga para atraer inversiones si no se puede proteger la vida, integridad y patrimonio de las personas. Por favorable que sea el régimen regulatorio en materia de hidrocarburos, no habrá explotación acelerada de gas shale, si el secuestro y el cobro de piso obtienen carta de naturalización en las regiones donde se encuentran los posibles yacimientos. Ese es sólo un ejemplo: hay muchos otros. En ese sentido, una transformación de las instituciones de seguridad de los estados sería una contribución fundamental al proceso de reforma estructural de la economía.

Una tercera posibilidad, vinculada a la anterior, es la reforma al sistema de justicia de los estados. Aquí no sólo nos referimos al ámbito penal. En materia de competitividad, es tanto o más importante lo que sucede en materia civil, mercantil o laboral. Inevitablemente, muchas disputas surgirán del proceso de reformas. Si estas no se pueden resolver de manera justa, transparente y expedita, el proceso de cambio se puede frenar bruscamente. En contraste, innovaciones bien pensadas en las instituciones de administración de justicia pueden ser un elemento acelerador con efectos casi inmediatos. Allí está, por ejemplo, la transformación del sistema de justicia laboral en Chihuahua. En cuestión de meses, con pocos cambios, el número y duración promedio de los litigios laborales en ese estado se desplomaron, con efectos notables en materia de creación de empleo.

Una cuarta ruta es la transformación de algunas instituciones clave para la vida económica, en particular el registro público de la propiedad (y en el caso de algunos estados, el catastro). No hay derechos de propiedad que valgan si los expedientes del RPP pueden modificarse por desorden o corrupción. Muchas transacciones se vuelven imposibles si no se puede saber con quién se está tratando, si no hay manera de dilucidar quién es dueño de qué cosa.

En quinto lugar, las autoridades estatales pueden eliminar sus propias barreras al crecimiento. Es mucho lo que se puede hacer desde el ámbito estatal para facilitar la apertura de negocios, por ejemplo. Se pueden establecer ventanillas únicas, digitalizar trámites y eliminar requerimientos burocráticos. Diversos estados lo han venido haciendo, de hecho, desde hace una década. Aguascalientes y Colima, por ejemplo, han sido muy agresivos en eliminar las barreras para hacer negocios y los resultados se notan en sus tasas de crecimiento. 

Por último, los gobiernos estatales pueden administrar los conflictos políticos que surjan de las reformas. Tienen recursos y herramientas para hacerlo. Pueden compensar a los perdedores de diversas maneras, con otras reformas legislativas, con proyectos sociales o productivos, vivienda, programas de capacitación, entrenamiento y empleo temporal. O en algunos casos, tal vez baste con escuchar las demandas de los grupos inconformes, muchas de ellas perfectamente legítimas. El punto es sencillo: los gobiernos estatales que puedan garantizar un clima de estabilidad política y respeto a la ley estarán entre los ganadores del proceso de cambio.

La lógica del freno

Si son evidentes las ventajas del acelerador, ¿por qué tantos gobiernos estatales insisten en poner el freno? En primer lugar, por una asimetría intertemporal: los beneficios de las reformas se ubican en un futuro en el cual el gobernador ya no es gobernador, pero los costos son inmediatos.

En segundo término, ante cambios nacionales, no es fácil dilucidar responsabilidades estatales. Si una reforma nacional fracasa por indolencia o sabotaje estatal, siempre es posible atribuir la culpa a la reforma misma. En cambio, si la reforma produce efectos positivos, los gobiernos estatales pueden atribuirse parte del crédito, aún si hicieron poco o nada para facilitar el cambio. Ante esa ecuación, la apuesta más segura es no hacer nada.

Eso obliga a pensar estratégicamente en instrumentos que alteren el cálculo político de las autoridades estatales. Algunos pueden ser zanahorias: subsidios, aportaciones o fondos concursables que faciliten la implementación de algunas reformas. Otros inevitablemente tendrán que ser garrotes: por ejemplo, procesos obligatorios de certificación y acreditación de algunos procesos o instituciones (la policía estatal, por ejemplo), con sanciones económicas en caso de incumplimiento.

La transparencia es otro instrumento fundamental para modificar la ecuación. Para despejar la bruma de las responsabilidades respectivas, es indispensable saber quién hace qué, a qué se dedican los recursos presupuestales, dónde se ubican las prioridades de los distintos gobiernos estatales. El gobierno federal podría contribuir a ese proceso transparentando los distintos fondos de aportaciones y subsidios federales. El recién fortalecido IFAI podría ayudar si asume una visión amplia de la transparencia en los estados, particularmente en materia presupuestal.

Pero al final del día, mucha de la responsabilidad va a recaer en la propia sociedad. Los gobiernos estatales no van a quitar el freno si no se ven obligados a hacerlo. Para ello, tienen que sentir presión desde la trinchera del cambio. Hay varias maneras de hacerlo: creando observatorios estatales independientes en diversas materias, produciendo diagnósticos sobre problemáticas específicas, generando manuales de buenas prácticas, redirigiendo esfuerzos de cabildeo de los foros nacionales a los espacios estatales.

Este reporte del IMCO es un esfuerzo en esa dirección. Busca en primer término enlistar las muchas maneras en que los gobiernos estatales pueden contribuir a acelerar los procesos de cambio. Busca también ofrecer algunos ejemplos de transformación creativa en los estados que han contribuido a fortalecer reformas de alcance nacional. No busca en modo alguno proveer un recetario o una lista cerrada de medidas indispensables. Más bien, como en reportes anteriores, está pensado más como el inicio que como el cierre de una conversación.

La experiencia del último cuarto de siglo demuestra que el proceso de reforma no acaba al momento de la promulgación. De hecho, ese es más bien su inicio. Y en la trayectoria subsiguiente, lo estatal cuenta. Si las autoridades de las entidades federativas deciden poner el freno, no hay consensos legislativos ni pactos interpartidistas ni voluntad federal que valgan: muchas reformas morirán en la cuna. Pero si optan por el acelerador, las posibilidades son ilimitadas.

 

Alejandro Hope es consultor independiente.

Este artículo es una reproducción de la introducción del Índice de Competitividad Estatal 2014 del Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. (IMCO)

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