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América Móvil podría dejar de ser preponderante… ¿y qué?
La decisión de América Móvil de vender parte de su patrimonio para dejar de ser preponderante está previsto en la ley de telecomunicaciones. Para atacar este problema, el IFT puede determinar, además de la preponderancia, la existencia de agentes con poder sustancial en cualquier mercado relevante de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones e imponer a estos agentes las mismas medidas que las previstas para los agentes preponderantes.
Por CIDAC
29 de julio, 2014
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Por: Aitor Ortiz 

A principios de marzo de este año, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (en lo sucesivo IFT) declaró agente preponderante a América Móvil, del empresario Carlos Slim.

Esta declaración, además de generar un impacto mediático, creó cierto optimismo al aumentar las expectativas de conseguir más competencia en el mercado de las telecomunicaciones. Sin tener todavía certeza sobre este último punto, lo que sí consiguió la declaración del IFT es imponer a América Móvil una serie de medidas que atacaban muy directamente su estrategia comercial hasta el momento. Entre otras medidas se le prohibió a América Móvil (y sus correspondientes filiales) cobrar por servicios de roaming nacional, se le impuso obligaciones para compartir su red con otros operadores y se limitó su capacidad para adquirir contenidos de manera exclusiva.

La reacción de América Móvil se hizo esperar unos meses, pero el 8 de julio, el Consejo de Administración de América Móvil, en reunión extraordinaria, acordó que la empresa vendería sus activos, “se desincorporaría”, de tal forma que ya no cumpliría con el requisito del 50% para ser considerado preponderante (ver más abajo los requisitos para la preponderancia). En ese momento, el moderado optimismo y las expectativas se vinieron al suelo, quizás de forma injustificada.

En las dos semanas que han pasado desde entonces, se han empezado a escuchar afirmaciones diciendo que América Móvil había conseguido burlar la ley o que el Congreso e IFT no habían previsto este movimiento de la empresa y que por tanto, quedaba en entredicho todo el esfuerzo de los legisladores y del regulador para introducir más competencia en el mercado de las telecomunicaciones.

Con el propósito de contribuir al debate, a continuación analizaré, de manera somera, tres de los posibles escenarios que podrían darse como consecuencia de la estrategia de América Móvil.

1)    América Móvil deja de ser preponderante

2)    América Móvil es declarado agente con poder sustancial en el mercado

3)    América Móvil sigue siendo preponderante

En un mundo ideal, el primer supuesto podría ser el mejor escenario. Si América Móvil decide vender parte de sus activos a una empresa de telecomunicaciones, nacional o extranjera, podría traducirse en la entrada de un nuevo jugador en el mercado que introdujera mayor competencia en el sector. Sin embargo, como hemos adelantado, esto sería en un mundo ideal. Si América Móvil decide vender parte de su patrimonio, lo hará siguiendo un esquema en el que todavía pueda asegurarse un gran control del mercado, sin tener que responder a las obligaciones regulatorias que le imponga el IFT. Aunque como veremos en el tercer punto, quizás esta opción no sea tan fácil de conseguir.

El segundo supuesto es el más complejo, pero es el que ahora mismo pareciera más factible. A este respecto, la ley de telecomunicaciones aprobada el pasado 14 de julio contempla unas medidas en su articulado que, de cierta forma, prevén el problema mencionado en el punto anterior. Es decir, qué pasa cuando un agente deja de ser preponderante, pero todavía la situación en el mercado no es competitiva. Para atacar este problema, el IFT puede determinar, además de la preponderancia, la existencia de agentes con poder sustancial en cualquier mercado relevante de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones.

La gran diferencia entre ambas figuras es que al agente preponderante se le califica así en razón de un porcentaje (>50%) de usuarios, de tráfico en la red, de audiencia o de capacidad utilizada a nivel nacional, y para nombrar a un agente con poder sustancial de mercado es necesario seguir un procedimiento mucho más detallado que aparece en la Ley Federal de Competencia Económica. Sin embargo, una vez determinada la calificación de agente con poder sustancial de mercado, la Ley de Telecomunicaciones, en su artículo 283, permite al IFT imponer a estos agentes las mismas medidas que las previstas para los agentes preponderantes.

Esto tiene una consecuencia muy directa y positiva para los consumidores. Si una empresa no es preponderante, por no cumplir con el umbral del 50% arriba mencionado, pero sigue teniendo un poder sustancial de mercado, determinado conforme a criterios económicos (ej. Barreras a la entrada, número de competidores, costos, productos sustitutos), el IFT podría seguir imponiendo las mismas medidas que a un agente preponderante si éstas fueran necesarias para introducir mayor competencia en el mercado analizado.

Esta posibilidad busca evitar la situación en la que una empresa decide posicionarse por debajo del umbral del 50% no por motivos pro competitivos, sino para no estar sometida a la regulación asimétrica que le imponga el IFT. Siempre que dicha empresa, claro está, siga teniendo una posición de dominio en el mercado.

La principal diferencia entre ambos procedimientos radica en la carga de la prueba para el regulador. Para declarar la preponderancia, el IFT debe determinar que la empresa posee una participación nacional de más de un 50% medido por número de usuarios, suscriptores, audiencia, trafico en la red o capacidad utilizada y con eso sería suficiente para adoptar regulación asimétrica (aunque la declaratoria de preponderancia debería estar sólidamente argumentada). Sin embargo, para declarar el poder sustancial de mercado, el análisis debe incluir criterios económicos basados en competencia, lo cual requiere definir un mercado relevante, la posición de los distintos jugadores en el mercado, las barreras a la entrada. Esta segunda opción obliga al IFT a incurrir en un mayor número de horas y una carga de la prueba mucho mayor que en el primer caso. Lo positivo es que el regulador sigue teniendo herramientas para asegurar la competencia en los mercados de radiodifusión y telecomunicaciones aún sin declarar la preponderancia de los agentes económicos.

El último supuesto mencionado anteriormente, que América Móvil siga siendo preponderante, es en realidad una situación muy posible. Para que América Móvil consiga ser declarado no preponderante debe cumplir lo siguiente: (i) conseguir un comprador que no tenga relación directa o indirecta con América Móvil, sus filiales, subsidiarias o empresas con relaciones estrechas, lo cual puede ser una tarea harto difícil, (ii) que la venta de esos activos, derechos, acciones, genere condiciones de competencia efectiva en el sector y (iii) que su participación baje del 50% a nivel nacional en cualquiera de los posibles parámetros de medición, es decir, suscriptores, usuarios, tráfico en sus redes o capacidad utilizada.

Por ende, es fácil observar que la simple venta de unos activos puede no conseguir el propósito deseado, que es la declaración como no preponderante. En este sentido, si los análisis internos de América Móvil arrojan unos resultados inciertos sobre la declaración o no de preponderancia, quizás la empresa de Slim decida quedarse como está y aceptar las nuevas obligaciones que le imponga el IFT.

En conclusión, la declaración de preponderancia de América Móvil va a tener efectos muy positivos en los consumidores como son la eliminación del roaming nacional, unos precios de interconexión más bajos y por tanto precios finales más baratos. Unos efectos inciertos en la inversión hasta que América Móvil decida qué hacer con sus activos. Y la certeza de que el marco legal actual ofrece las herramientas necesarias para introducir competencia en el mercado… si se quiere.

 

* Aitor Ortiz es investigador de @CIDAC experto en competencia

 

 

Para ver la lista completa de obligaciones que el IFT le impuso a América Móvil, por favor visite aquí.

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