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Código Nacional de Procedimientos Penales: necesario pero insuficiente
El verdadero éxito de la reforma constitucional de 2008, del Código Nacional de Procedimientos Penales y de toda la política pública que los acompaña será modificar la percepción que la ciudadanía tiene sobre las instituciones de justicia.
Por CIDAC
11 de marzo, 2014
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Por: Paulina Sánchez Román y Carlos de la Rosa

La promulgación del Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP) es una noticia positiva para el fortalecimiento del sistema de justicia en México. A partir de su entrada en vigor se homologará la materia procesal penal en las 32 entidades federativas y la Federación de acuerdo con los principios del sistema penal acusatorio establecido en la reforma constitucional de 2008.

Sin embargo, la promulgación del Código no debe hacernos perder la perspectiva en relación con el enorme reto que queda por delante en el país. La cuenta regresiva ha comenzado: quedan 27 meses para junio de 2016, la fecha establecida como límite para la implementación del nuevo sistema de justicia. Si bien el Código representa una herramienta con un enorme potencial para beneficiar a la sociedad, es aún insuficiente y, lo que es peor, corre el riesgo de no lograr los objetivos esperados si no se acompaña de una serie de acciones que propicien su adecuada implementación.

Alejémonos un momento de los discursos triunfalistas y veamos las cosas en su adecuada proporción. El Código nacional es un paso en la dirección correcta pero sólo es el primero de muchos pasos y no sobra mencionar que se dio tarde. De entrada, el Código sólo contribuirá a mejorar el acceso a la justicia de los mexicanos si se atienden, de forma oportuna y correcta, la serie de problematizaciones que se describen a continuación:

Armonización legislativa

A partir del 5 de marzo, fecha en la cual se publicó el Código en el Diario Oficial de la Federación, las entidades federativas cuentan con 260 días naturales para realizar los ajustes necesarios en sus legislaciones locales con el objetivo de armonizarlas con los contenidos del Código. Ello significa que para mediados de noviembre del año en curso todas las entidades debieran haber revisado, discutido y modificado sus leyes locales para responder a las necesidades del nuevo sistema procesal penal.

Lo anterior significa que las entidades deberán realizar cambios –por lo menos- en las siguientes normatividades:

 

Avance de las entidades federativas en la legislación complementarias

Legislación complementaria

Entidades que ya han realizado cambios

Constitución estatal

28

Código Penal Local

21

Ley Orgánica de la PGJ

20

Ley Orgánica del PJ

22

Ley de la Defensoría Pública

24

Ley de Seguridad Pública

17

Ley de medidas cautelares

3

 

Recordemos que los cambios mencionados se produjeron en función de sus códigos procesales locales y ahora será necesario revisar de nuevo toda la normatividad para determinar cuál necesita ser modificado de nueva cuenta. La tarea no es sencilla y el tiempo ha empezado a correr.

Al respecto, es oportuno señalar que la reforma a la Fracción XXI del artículo 73 de la Constitución faculta al Congreso de la Unión a legislar no sólo en materia procesal penal (como ya lo ha hecho) sino que le obliga a elaborar una Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias y una Ley Nacional en Materia de Ejecución de Sanciones Penales. Estas últimas dos leyes continúan como proyectos en el Congreso y no hay fecha definida y concreta para su publicación.

El escenario óptimo sería que el Congreso de la Unión legisle a la brevedad las dos leyes nacionales faltantes. Esto para que las entidades cuenten con los insumos necesarios para realizar modificaciones a sus legislaciones locales desde una perspectiva integral y sistémica de todos los ambitos del sistema de administracióin de justicia. Recordemos que el sistema de justicia penal no se agota con el juicio oral, sino que sus alcances incluyen los mecanismos de resolución de conflictos alternos y también la ejecución de las sentencias.

Si las leyes nacionales mencionadas no son legisladas a la brevedad, las legislaturas se verán en la necesidad de cumplir con el plazo de 260 días con miras únicamente en el Código Nacional. Posteriormente se verán obligados a modificar de nueva cuenta sus leyes para ajustarlas a los contenidos de la ley nacional de justicia alternativa y la ley nacional de ejecución de sanciones penales. Por cierto, a diferencia de las modificaciones en las legislaciones locales, la promulgación de las leyes nacionales no está sujeto a un plazo pertentorio.

Simultaneidad de sistemas procesales

Como ya habíamos anunciado en un texto previo, la entrada en vigor del Código Nacional implicará una inevitable simultaneidad de sistemas procesales operando. En este sentido, las entidades más afectadas serán aquellas que van más avanzadas en sus procesos de implementación del sistema procesal acusatorio. Los códigos locales seguirán rigiendo los procesos anteriores a la entrada en vigor del Código Nacional hasta que éstos se agoten.

Por ello aquellas entidades que ya cuentan con un código local de tipo acusatorio tendrán por lo menos tres sistemas procesales operando de forma simultánea. El caso más problemático será Nuevo León, pues para 2016 estará operando cuatro sistemas procesales distintos. En otras 14 entidades se aplicarán tres sistemas y en el resto (17 entidades) operarán sólo el sistema tradicional y el sistema establecido por el Código Nacional:

 

Simultaneidad de sistemas procesales con la entrada en vigor del CNPP

Sistemas

Entidades

2

Aguascalientes, BC, Campeche, Coahuila, Colima, DF, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Querétaro, Quintana Roo, San Luís Potosí, Sinaloa, Sonora y Tlaxcala.

3

Baja California, Chiapas, Chihuahua, Durango, Edomex, Guanajuato, Morelos, Oaxaca, Puebla, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

4

Nuevo León

 

Adecuación operativa

Los contenidos del Código Nacional requieren del desarrollo de instancias institucionales específicas para operar de forma adecuada. Por ejemplo los servicios previos al juicio –encargados de brindar información al juez para decidir la idoneidad de una medida cautelar–, las unidades de servicios periciales, así como un cuerpo especializado de policías con capacidades para procesar delitos en tanto se desarrollan dichas competencias en el resto de las corporaciones policiacas.

Estos cambios no solo requieren ajustes normativos sino reorganizaciones institucionales y desarrollo de competencias en el personal. Por ello es fundamental que en principio se desarrollen los canales de comunicación necesarios entre las instituciones operadoras del sistema de justicia penal y los Congresos locales que propicien que el establecimiento de la fecha de entrada en vigencia del nuevo código sea congruente con el grado de desarrollo de las instituciones. De no hacerlo de esta forma la correcta operación del CNPP puede verse comprometida.

Determinar la forma y fecha de entrada en vigencia del CNPP compete a las entidades y por ello es tan importante que atiendan de forma oportuna la serie de desafíos planteados. La adecuada atención de estos puntos les permitirá idear una estrategia de transición mucho más ordenada que reduzca al mínimo los posibles obstáculos que plantea la homologación de la materia procesal en el ámbito nacional. De ahí resulta importantísimo que dicha estrategia parta de un conocimiento real de las condiciones de su entidad. En específico de aquella información que permita proyectar cargas de trabajo y estimar el personal necesario para gestionar los asuntos en los distintos sistemas procesales y prever los plazos para el cierre de los sistemas anteriores.

Para lo cual, la toma de decisiones informada es fundamental para maximizar esfuerzos y recursos, sobre todo si –como mencionamos al principio- consideramos que la cuenta regresiva ha comenzado. El potencial del Código Nacional sólo se materializará si se acompaña de una previa armonización de las legislaciones complementarias y modificaciones al interior de las instituciones.

El año 2016 está cada vez más cerca y la experiencia hace evidente que el mayor reto de esta serie de esfuerzos consiste en trasladar lo establecido en las leyes a las instituciones y sus funcionarios para que tengan consecuencias reales en la gente. Finalmente, cualquier norma es sólo un primer esfuerzo que requiere una serie de acciones y cambios para concretarse. El verdadero éxito de la reforma constitucional de 2008, del CNPP y de toda la política pública que los acompaña será modificar la percepción que la ciudadanía tiene sobre las instituciones de justicia. Además, consistirá en cambiar concepciones erróneas como que el respeto al debido proceso genera impunidad, la venganza es justicia o los derechos humanos del imputado sólo se alcanzan en detrimento de los de la víctima. Estos son también los grandes pendientes de la reforma de 2008 y poco más de dos años parece poco tiempo para lograrlos.

 

* Paulina Sánchez Román y Carlos de la Rosa son investigadores de @CIDAC

 

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