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Tanque pensante
Por CIDAC
Think tank independiente, sin fines de lucro, dedicado al estudio e interpretación de la realida... Think tank independiente, sin fines de lucro, dedicado al estudio e interpretación de la realidad mexicana y presentación de propuestas para cambiar a México. Y creador de TANQUE PENSANTE. Sitio web: www.cidac.org Twitter: @CIDAC (Leer más)
El sector eléctrico. Entre el desarrollo y el paternalismo
Si el proceso de instrumentación de la reforma eléctrica no conlleva una eliminación –o en su defecto una focalización– de los subsidios eléctricos, se seguirán utilizando los recursos de los contribuyentes de forma subóptima. Además no se corregirían las distorsiones en el consumo de este energético.
Por CIDAC
10 de septiembre, 2014
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Por: Miguel Toro (@miguelangeltoro)

La Reforma Energética ha sido promocionada por el Gobierno Federal como una de las políticas más importantes en muchos años. Aunque el debate se centró primordialmente en el sector de hidrocarburos, el sector que más capacidad tiene de impactar las posibilidades de crecimiento de la economía en el corto plazo es el eléctrico. El motivo principal reside en el hecho de que la utilización de electricidad es indispensable para todas las empresas del país y los potenciales beneficios del sector tardarán menos en madurar. La existencia de empresas eléctricas privadas ya operando en México a través de los esquemas de Productores Independientes de Energía (PIE) cuentan con centrales de generación que podrían ser utilizadas para competir en el mercado mayorista de forma casi inmediata. Esto debería facilitar la implementación de la reforma y que se alcanzaran los beneficios prometidos lo antes posible. Sin embargo, pese a haber redactado un ordenamiento legal para el sector eléctrico satisfactorio, el proceso de reforma aperturista puede ser entorpecido por las tentaciones políticas relacionadas al subsidio de la electricidad. Si el proceso de instrumentación de la reforma eléctrica no conlleva una eliminación –o en su defecto una focalización– de los subsidios eléctricos, se seguirán utilizando los recursos de los contribuyentes de forma subóptima. Además no se corregirían las distorsiones en el consumo de este energético.

La desintegración vertical de la industria eléctrica mexicana implicará la separación del sistema de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) en uno donde la generación, la transmisión y la distribución no son operadas por los mismos actores. De esta forma se diseña el funcionamiento de cada uno de estos mercados de acuerdo al óptimo esquema de competencia. Es decir, en los mercados donde puede haber competencia –como en la generación– se permite la entrada de cualquier participante buscando ampliar la oferta y así maximizar la competencia. En los mercados donde es más sensato tener un monopolio natural –como en la red de transmisión y dentro de cada región en la red de distribución– se tiene un solo operador que en este caso es una entidad pública, el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE). Un esquema muy similar fue el que se adoptó en la gran mayoría de los países que abrieron su sector eléctrico desde la década de los ochenta para corregir los problemas generados por un monopolio estatal cada vez más ineficiente. Los resultados de las reformas en buena parte de esas naciones fueron positivos y se observaron mejoras en el mediano plazo (a partir de los 5 años) en términos de disminución de los precios de la electricidad, saneamiento de las finanzas de las otrora paraestatales, menores pérdidas de energía entre otros indicadores.

Cuantificando al subsidio eléctrico en México

Tal como sucedió en muchos países, los primeros consumidores que sentirán los beneficios de la reforma en México serán los del sector industrial. Esto sucederá porque los precios de la electricidad en este sector están por encima de su costo de producción (no de forma uniforme ya que la tarifa promedio para las grandes empresas es distinta que la de las empresas medianas) en buena medida para satisfacer un criterio político como es el subsidio cruzado a la electricidad. En México los precios eléctricos son calculados con una metodología basada en el costo marginal de largo plazo que se ajusta mensualmente de acuerdo a los cambios en los precios de los combustibles fósiles (principales fuentes de generación eléctrica), precios internacionales y la inflación. Las tarifas eléctricas del sector comercio y de la industria reflejan estos cambios mensuales, pero las tarifas residenciales, del sector servicios y agrícola se mantienen estables (se modifican al final del año) en términos reales gracias al subsidio implícito. Una parte del pago del oneroso subsidio residencial se logra gracias al sobrecosto en las tarifas de los consumidores comerciales e industriales, otra parte la absorbe el patrimonio de la misma CFE. A primera vista, el subsidio cruzado parecería razonable puesto que los grandes consumidores ricos le estarían echando la mano a los pequeños consumidores pobres con el costo del servicio; empero, en la práctica el subsidio ha resultado ser más regresivo puesto que los más beneficiados son los que pueden consumir más electricidad (exceptuando el 2% de consumidores residenciales que pagan la tarifa de alto consumo (DAC) donde no hay ningún subsidio).

Aunque comúnmente se dice que para los deciles más bajos el subsidio eléctrico representa un auxilio más grande con respecto a su ingreso total, de acuerdo a la última Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) del año 2012, el primer decil gasta el 2.45% de su gasto total en electricidad mientras que el último decil gasta el 2.12% de su propio gasto total. En pocas palabras, sin importar su nivel de ingreso, los hogares mexicanos gastan más o menos la misma proporción en electricidad (véase las barras naranjas de la Gráfica 1). Esto último se debe a que a mayor ingreso se da un mayor consumo en bienes que demandan electricidad: del gasto total de los hogares en electricidad y combustibles en México, el último decil fue responsable del 26.77% mientras que el primer decil sólo del 3.21% (véase las barras azules de la Gráfica 1).

 

Gráfica 1. Gasto en Electricidad por Decil de Ingreso (2012)

Fuente: Elaboración propia con datos de la ENIGH 2012 del INEGI

Fuente: Elaboración propia con datos de la ENIGH 2012 del INEGI

 

La nueva estructura del mercado eléctrico no hace factible que se mantenga este esquema de subsidios sin que sea alguien más el que los deba absorber. Al crearse el mercado mayorista las empresas podrán buscar al generador más barato y negociar directamente con ellos el precio del servicio. Al ser precios libres, serán más baratos que los que ofrece CFE actualmente simplemente por no tener que cargar el sobrecosto del subsidio. Si la CFE quiere competir por ese mercado –el que representa 2/3 de la demanda total de electricidad del país –tendrá que hacerlo con precios más bajos donde tampoco podrá cobrar un sobrecosto. Dado que la CFE (o una filial o subsidiaria de ella) será la empresa productiva del Estado que se encargue del suministro de electricidad del servicio básico (a los consumidores residenciales) no sería sensato pedirle a esa empresa que absorba el diferencial entre el precio de venta y los costos de producir el servicio. Ninguna empresa, sea pública o privada, puede sostener en el largo plazo una estructura de precios dispar a los costos de proveer el servicio. Muy probablemente tendrá que ser la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) la que deba diseñar un “mecanismo de compensación” para cubrir el subsidio, que en el año 2013 ascendió a 112 mil millones de pesos. La Gráfica 2 muestra la evolución del subsidio eléctrico en los últimos 6 años.

 

Gráfica 2. Subsidios eléctricos en México (millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP 2014 y del INEGI

Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP 2014 y del INEGI

 

Como los recursos públicos son limitados, es pertinente señalar el costo de oportunidad del subsidio eléctrico generalizado. Tan sólo comparando el costo del subsidio eléctrico con algunos rubros del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2014 se puede observar que supera todo el presupuesto del Congreso y del Poder Judicial juntos, es casi la cuarta parte del presupuesto del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el 39% de todo el presupuesto de la Secretaría de Educación Pública, el 98% de todo el presupuesto destinado a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y también 98% del presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social y es casi 19 veces más que todos los recursos destinados a la Secretaría de Turismo por citar algunos ejemplos. Por el volumen de consumo de electricidad del decil más alto, se estima que el subsidio eléctrico que recibe el 10% más rico de la población ronda los 30 mil millones de pesos.

Las consecuencias del subsidio

Más allá del enorme costo de oportunidad que genera una política regresiva como los subsidios eléctricos generalizados, también distorsiona los mercados energéticos al modificar las decisiones de consumo de los usuarios y las de producción de los generadores más limpios. Una tarifa eléctrica subsidiada no permite a los consumidores mexicanos medir efectivamente lo costoso que es que reciban electricidad en sus hogares e incentiva el consumo dispendioso. Es imperativo que con una demanda de electricidad pronosticada a crecer alrededor de 4% anual se busque hacer más eficiente el consumo de este energético por parte de los hogares mexicanos para el bien de sus bolsillos como de los ingresos del Estado. Adicionalmente, si muchas tarifas continúan siendo más baratas de lo que deberían eso dificulta el surgimiento de fuentes de energía renovables que hasta el momento siguen siendo más caras que los ciclos combinados de gas natural. Con un esquema de precios y costos como el que se tiene en México es natural que la legislación incentive la producción a partir del gas natural que sigue siendo un combustible fósil y que concentra en demasía nuestra matriz energética en una sola fuente (alrededor del 45% de la generación eléctrica se hace a partir de gas natural). Por seguridad energética nunca es bueno poner todos los huevos en la misma canasta porque en momentos de escasez, como en 2012, esto puede generar presiones al alza en el futuro.

La Reforma Eléctrica efectivamente irá disminuyendo los costos de producción eléctrica a partir de la mayor importación de gas natural desde el sur de Estados Unidos (gracias a una mayor infraestructura de transporte del combustible) que permitirá sustituir parte de la generación de combustóleo a ciclos combinados lo que conllevará unos precios eléctricos más baratos. No obstante, si México quiere transitar a un mercado eléctrico competitivo y funcional debe comenzar a focalizar los subsidios e ir reduciéndolos gradualmente según vaya incrementándose el ingreso de las familias mexicanas. De no hacerlo, sólo estará dispendiando los recursos necesarios en otras áreas además que se pagará la cuenta de la luz indirectamente, a través de los impuestos.

 

 

ErkanErdogdu, Electricity Market Reform: Lessons for Developing Countries, Cambridge, Gran Bretaña, 2010.

Para más información sobre procesos de liberalización al sector eléctrico y susresultados véase, P. Domah y M. Pollitt “The Restructuring and Privatisation of Electricity Distribution and Supply Business in England and Wales: A Social Cost-Benefit Analysis” en Fiscal Studies, vol. 22, no. 1, pp. 107 – 146, 2001; Erdogdu 2010, op. cit.; M. Florio, “Electricity Prices as Signals for the Evaluation of Reforms: An Empirical Analysis of Four European Countries” en International Review of Applied Economics, vol. 21, pp. 1- 27, 2007; T. Hattori y M. Tsutsui, “Economic impact of regulatory reforms in the electricity supply industry: a panel data analysis for OECD countries” en Energy Policy, vol. 32, pp. 823- 832, 2004; T. Jamasb y M. Pollitt, Electricity Market Reform in the European Union: Review of Progress Toward Liberalization and Integration, MIT Center for Energy an Environmental Policy Research Working Paper, Cambridge, Estados Unidos, 2005; T. Jamasb, R. Mota, D. Newbery y M. Pollitt, Electricity Sector Reform in Developing Countries: A Survey of Empirical Evidence on Determinants and Performance, World Bank Policy Research Working Paper 3549, marzo 2005; Michael Pollitt, Electricity Reform in Chile. Lessons for Developing Countries, University of Cambridge, Gran Bretaña, septiembre 2004; Michael Pollitt, Electricity Reform in Argentina: Lessons for Developing Countries. University of Cambridge, Gran Bretaña, 2008, Miguel Angel Toro, Apaga La Luz: Un Análisis Sobre La Industria Eléctrica Mexicana, Tesis de Licenciatura en Ciencia Política del ITAM, pp. 60 – 82, México, D.F., 2013

“ReformingFossil Fuel Subsidies foran Inclusive Green Economy”, SHCP, presentación para el taller UNEP – IMF – GIZ – GSI realizada en abril de 2014. La presentación está disponible aquí.

El caso más ilustrativo de qué puede pasar cuando una empresa está impedida de cobrar la electricidad a los consumidores residenciales en lo que cuesta (por un esquema de precios máximos) es el del fracaso eléctrico californiano. Ahí las antiguas empresas suministradoras del servicio, que previo a la reforma eran un oligopolio, quebraron a los pocos meses por estos desfases en los costos y los precios. Para más información sobre este caso puede consultar California’s Electricity Crisis, P.L. Joskow, MIT, Cambridge, Estados Unidos, 2001.

SHCP 2014, op. cit.

Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014, SHCP. Disponible acá.

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