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Tanque pensante
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Think tank independiente, sin fines de lucro, dedicado al estudio e interpretación de la realida... Think tank independiente, sin fines de lucro, dedicado al estudio e interpretación de la realidad mexicana y presentación de propuestas para cambiar a México. Y creador de TANQUE PENSANTE. Sitio web: www.cidac.org Twitter: @CIDAC (Leer más)
Los baches de la reforma energética
Más opaco se torna el panorama en cuanto a la discusión y aprobación de las leyes secundarias, es decir, en cuanto a “las letras chiquitas”, mismas que efectivamente determinarán si la reforma energética puede o no dotar de competitividad al sector industrial
Por CIDAC
26 de noviembre, 2013
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*Por Luis Serra y Mariana Meza

A poco más de dos semanas para que concluya el primer periodo ordinario de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, es claro que existe un consenso entre las principales fuerzas políticas del país sobre la necesidad de reformar el sector energético. En lo que no hay acuerdo es en qué tipo de reforma requiere dicho sector. Mientras los Partidos Acción Nacional y Revolucionario Institucional abogan por modificaciones en materia constitucional que permitan la participación del capital privado (extranjero y nacional) en la exploración y explotación de hidrocarburos, así como en el sector eléctrico, el Partido de la Revolución Democrática sostiene que la modernización del sector energético no requiere cambios constitucionales, pero sí de modificaciones a nivel de legislación secundaria que doten a Pemex y a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) de autonomía presupuestaria y de gestión.

A pesar de que no existe garantía alguna al respecto, todos los ingredientes están puestos para que una reforma constitucional sea aprobada dentro del presente periodo ordinario. Sin embargo, más opaco se torna el panorama en cuanto a la discusión y aprobación de las leyes secundarias, es decir, en cuanto a “las letras chiquitas”, mismas que efectivamente determinarán si la reforma energética puede o no dotar de competitividad al sector industrial. De esta forma, apenas se aprueben las modificaciones constitucionales, comenzará un largo periodo de implementación de la reforma (las de educación y telecomunicaciones así lo evidencian) que por supuesto retrasará el derrame de beneficios de la reforma energética.

Las (ampliamente publicitadas) bondades de la reforma energética son diversas. No obstante, se han magnificado de forma exagerada tanto en prontitud como en dimensión. En el caso más extremo, algunas voces incluso han indicado que los beneficios de la reforma energética serán inmediatos. Otros ponen plazos que igualmente carecen de fundamento alguno y manifiestan que los beneficios se darán de 12 a 24 meses. Lo cierto es que, en cuanto a la maduración de los proyectos de exploración y explotación de yacimientos de aguas profundas se refiere, el horizonte temporal más optimista sugiere que la primera gota de petróleo producto de la reforma no será vista por la presente administración.

El Gobierno Federal estima que, entre otros beneficios, la reforma energética traerá flujos ingentes de inversión extranjera, empleos (medio millón hasta 2018 y 2.5 millones hasta 2025), tarifas de luz y precios de energéticos más bajos, así como un desarrollo sustentable que no sólo brindará oportunidades económicas a la población, sino también protegerá al medio ambiente con repercusiones positivas para la salud pública. Ahora, la cuestión de fondo es: una vez que culmine el proceso legislativo de la reforma energética ¿qué sigue? Porque de una vez hay que decirlo ¿para qué queremos un “auto súper deportivo” si el camino que tenemos que transitar está repleto de baches? Y son precisamente esos baches el mayor obstáculo para que México se beneficie de una reforma energética, aún si ésta es bien diseñada.

En primer lugar, se prometen grandes flujos de inversión, pero más allá de si se establecerán concesiones o contratos de utilidad compartida, son varios los aspectos que podrían dificultarlo.

Aún falta mucho por establecer un marco institucional adecuado que proteja los derechos de propiedad de forma sólida y transparente. El Índice Internacional de Derechos de Propiedad 2013 califica el ambiente político y legal, así como el desarrollo de derechos de propiedad físicos e intelectuales de 130 países en el mundo. México aparece en el lugar 49 global (Finlandia, Nueva Zelanda y Suecia ocupan los primeros 3 lugares) y 5 a nivel Latinoamérica. El mejor posicionamiento de nuestro país es en cuanto a la protección de derechos de propiedad intelectual (49) y la protección de patentes (49). Sin embargo, el registro de la propiedad (97), la estabilidad política (94) y el estado de derecho (86) son verdaderos focos rojos para nuestro país para garantizar un ambiente que fomente, no sólo la llegada de capital privado extranjero, sino también su continua permanencia. No es sorprendente que el Banco Mundial considere a México como el país número 53 de 189 en el mundo (a nivel Latinoamérica estamos por detrás de Puerto Rico, Perú y Colombia) en cuanto a sus condiciones para facilitar los negocios. México “se destaca” por un desempeño pobre en el registro de la propiedad (150), acceso a la electricidad (133), pago de impuestos (118) y cumplimiento de contratos (71).

Adicionalmente, si bien es cierto que la inseguridad no ha evitado por completo que llegue inversión extranjera a México, se trata de un factor determinante en la decisión de localización de inversión de las grandes empresas trasnacionales. ¿Cómo asegurar a los inversionistas que lo que actualmente sucede en Michoacán no se replicará en otra región del país? Así, la inseguridad de diversas zonas en el país puede obstaculizar el incipiente desarrollo tecnológico a nivel regional.

Finalmente, ¿cómo podremos explotar como nación los grandes flujos de inversión de la reforma energética si no hay una integración en distintas industrias de la cadena de valor? La industria nacional tiene una gran vocación manufacturera, pero otras partes del proceso de agregación de valor de los productos y servicios no se llevan a cabo dentro de nuestro territorio. Por consiguiente, no tendrá lugar una derrama económica adicional (spillover effect en la literatura económica) con efecto multiplicador de tamaño considerable.

En segundo lugar, ¿de qué nos sirve la creación de empleos por la reforma energética si los mexicanos, al día de hoy, no pueden ocupar aquéllos que serán mejor remunerados por el alto grado de especialización requerido? Es verdad que la generación de empleos no será exclusiva al sector energético y que también tendrá que aumentar la oferta de bienes y servicios en el sector de alimentos, textil, entretenimiento, etc. No obstante, los empleos con las remuneraciones más altas, debido a su escasez a nivel mundial, son los de mayor especialización dentro del sector energético. México no es la excepción; de la siguiente tabla se desprende que hay una baja oferta de especialistas para la boyante industria de hidrocarburos, particularmente si la apuesta más fuerte es la explotación de los recursos no convencionales (i.e. aguas profundas, aceite y gas shale).

Egresados de carreras demandadas por el sector energético en el ciclo 2010-2011

CARRERA

# de graduados

CARRERA

# de graduados

Ingeniería Civil

5,543

Ingeniería Geología Ambiental

55

Ingeniería Química

4,231

Geología

34

Ingeniería Ambiental

590

Ingeniería Geomática

25

Física

544

Ingeniería Oceánica

15

Ingeniería Petrolera

326

Ingeniería Hidráulica

15

Ingeniería en Geodesia

236

Ingeniería Hidrología

7

Ingeniería en Geología

176

Ingeniería en Geociencias

3

Ingeniería Energética

119

Ingeniería en Desarrollo Sustentable

2

Ingeniería en Geodesia

110

Fuente: Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES).

El problema parece además no tener una pronta resolución, ya que no sólo son pocos los centros educativos que ofertan semejantes carreras, sino que además, en el caso del Instituto Mexicano del Petróleo, de 2006 a 2011 los recursos a la formación de los recursos humanos han disminuido en un 31.8%. De ahí que durante el mismo periodo, sus egresados del programa de Doctorado también han disminuido en 60%. El reto que a nuestro país se le presenta para llenar las plazas más técnicas del sector energético en el contexto de la reforma es muy grande, ya que no sólo se requiere de voluntad política para inyectar más recursos a la formación de capital humano, sino también un replanteamiento del esquema educativo –desde sus niveles más básicos– que involucra la sustitución de un esquema de adquisición de conocimientos por uno de adquisición de competencias.

En tercer lugar, se promete que la reforma energética reducirá las tarifas eléctricas. ¿Queremos tarifas eléctricas más bajas a costa de que se produzca una ineficiencia de mercado con el consecuente deterioro financiero de la CFE? La única forma en que se conseguirán tarifas eléctricas más bajas será si existen mercados competitivos al mayoreo (venta de electricidad a usuarios industriales) y al menudeo (venta de electricidad a usuarios residenciales) con tarifas establecidas por la Comisión Reguladora de Energía y con base en el costo de generación de electricidad (externalidades ambientales incluidas). La iniciativa hasta ahora planteada sostiene que seguirá siendo la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) quien defina las tarifas eléctricas y, hasta el día de hoy, lo ha hecho bajo criterios políticos. Ahora bien, ¿necesitamos tarifas eléctricas que sean bajas de forma artificial y envíen una señal inadecuada para los consumidores? La generación de electricidad a partir de fuentes fósiles produce emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Actualmente, 82% de la electricidad generada en el país produce tales emisiones. Las tarifas eléctricas para el sector industrial tienen que ser competitivas y para el sector residencial tienen que ser subsidiadas –con cargo al erario público– de forma focalizada (i.e. a quien más lo necesite), pero decir que tienen que ser baratas es tan sólo un artilugio demagógico.    

Por último, se publicita mucho la transición energética del país hacia fuentes de energía “más limpias” que sean menos contaminantes. Pero, ¿a qué se refiere esto? El gas natural es una fuente de energía que produce menos emisiones de GEI que otros hidrocarburos y, por consiguiente, se considera una fuente de generación de electricidad más limpia que el combustóleo o el carbón. Es por esta razón que la reforma energética contempla expandir la oferta de gas natural en el país mediante la explotación de los yacimientos de gas que se encuentra atrapado en las rocas de esquisto. Al respecto, hay dos consideraciones que deben hacerse. Primero, en virtud de que 35% de las emisiones de GEI del país provienen de la generación de energía y, a su vez, 45% de esta se realiza a partir de la tecnología de ciclos combinados (cuyo principal insumo es el gas natural), una expansión de la generación bruta de electricidad a partir de gas natural no representa una disminución sustancial de las emisiones de GEI. De esta forma, una estrategia de transición energética basada en gas natural representa para México un escenario de mitigación de emisiones que se denomina “business as usual”. Un verdadero compromiso de transición energética conlleva la sustitución de energías fósiles por fuentes renovables como la eólica, solar y geotérmica (la nuclear es una alternativa con grandes retos y riesgos asociados). Por otra parte, que la expansión de la industria de gas natural de nuestro país corra a cargo de una industria intensiva de fracturación hidráulica de rocas de esquisto es una empresa no exenta de riesgos de impacto ambiental. ¿Puede darse el lujo nuestro país de poner en riesgo sus recursos naturales, mismos que son sostén de diversas actividades productivas como la pesca, el turismo, la agricultura, la ganadería, etc., a cambio de una ilusoria transición energética con gas shale?

Contrario a lo que sugieren las expectativas internacionales, no estamos listos como nación para asumir nuestro supuesto rol protagónico a nivel internacional y asegurarnos un desarrollo económico sustentable tan sólo a través de un impulso reformista. El “momento de México” no es el festín reformista de este año, que tan sólo acentúa las carencias que nuestro país se ha procurado durante décadas, sino la oportunidad de solventarlas para obtener los mayores beneficios de las reformas.

Luis Serra es Investigador Senior en @CIDAC y Mariana Meza es Investigadora Junior en CIDAC.

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