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Verdad, justicia y reparación
Por CMDPDH
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Aceptación de la competencia del Comité contra la Desaparición Forzada: razones para un optimismo escéptico
Las instituciones del Estado mexicano nunca han tenido la voluntad de cumplir con las decisiones emitidas por los órganos de tratado del régimen universal de derechos humanos.
Por Anahí A. Ruelas O. y Víctor A. Del Pozo R.
18 de septiembre, 2020
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El pasado 1º de septiembre de 2020, el Senado de la República reconoció, por unanimidad, la competencia del Comité contra la Desaparición Forzada (CED) de la Organización de las Naciones Unidas para recibir y examinar comunicaciones individuales conforme a lo dispuesto por el artículo 31 de la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas (la Convención).

La aceptación de la competencia del CED responde a una larga lucha de colectivos de familiares de personas desaparecidas, organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales, a la que en algunos momentos también se sumaron voces desde el Estado.

El reconocimiento de la competencia del Comité ha generado mucha especulación respecto de su potencial para contribuir a que se resuelvan los miles de casos de desaparición forzada en el país. Desde el Senado, este hecho se ha presentado como un paso fundamental para alcanzar la justicia.

A pesar de que se trata de un logro importante para la lucha contra la impunidad, voces críticas se han elevado para modular las expectativas y los alcances de este reconocimiento. En este blog, les autores nos proponemos analizar este fenómeno desde una perspectiva optimista pero escéptica ante la magnitud de la crisis que enfrentamos.

Breve introducción al Comité contra la Desaparición Forzada

El Comité contra la Desaparición Forzada (CED, por Committee on Enforced Disappearances) es uno de los órganos de tratado de las Naciones Unidas, creado en virtud de la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas.

Según información actualizada a julio de 2020, sesenta y tres países han ratificado la Convención y solo veintidós de ellos han realizado la declaración de reconocimiento de competencia del Comité. Es importante mencionar que, a pesar de que el Senado de la República ya aceptó la competencia, el Estado mexicano no ha culminado con el proceso para aceptar dicha competencia pues no ha sido promulgado en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se aprueba la Declaración para el Reconocimiento de la Competencia de dicho Comité.

De acuerdo con el artículo 26 de la Convención, el Comité existe para aplicar las disposiciones de la Convención. Se trata de un Comité integrado por diez expertos independientes, electos por los Estados Parte de la Convención, que duran en el encargo cuatro años con posibilidad de ser reelectos una vez.

Si bien el Comité tiene diversas funciones como parte de su mandato derivado de la Convención, hay dos procedimientos diseñados para que las personas puedan solicitar la intervención del Comité: las acciones urgentes (artículo 30 de la Convención) y las comunicaciones individuales (artículo 31 de la Convención). Las acciones urgentes no requieren de un reconocimiento específico del Estado para poder ser solicitadas y adoptadas, mientras que las comunicaciones en virtud del artículo 31 sí requieren la aceptación de la competencia del Comité.

En toda la historia del Comité, este solo ha adoptado un (1) dictamen en virtud del artículo 31 de la Convención, en un caso contra Argentina. Se trata de una comunicación sobre desaparición forzada de una persona privada de su libertad (por un traslado involuntario) recibida por el Comité en septiembre de 2013, y finalmente decidida hasta marzo de 2016.

¿Qué implica la decisión de aceptar su competencia?

México había iniciado el procedimiento para que la Convención se volviera vinculante desde febrero de 2007. Así, el 18 de diciembre de 2007 fue publicado el Decreto por el que se aprueba la Convención en el Diario Oficial de la Federación (DOF), misma que fue ratificada a inicios de 2008; finalmente, a mediados de 2011 se publicó el decreto promulgatorio de la Convención en el DOF.

Las familias de personas desaparecidas tuvieron que esperar diez años más para que el Senado aceptara la competencia del Comité para conocer de sus casos individuales de conformidad con lo señalado por la Convención.

El reconocimiento de la competencia del CED supone que este organismo tendrá la posibilidad de recibir y examinar las comunicaciones presentadas por personas que aleguen haber sido víctimas de violaciones a los derechos reconocidos en la Convención por parte de agentes del Estado mexicano.

De acuerdo con el artículo 35 de la Convención, el Comité solo podrá conocer de desapariciones forzadas que hayan comenzado con posterioridad a la entrada en vigor de la Convención para el Estado mexicano. En el caso concreto, dadas las reglas del artículo 39 de la Convención, eso supone que el Comité solo podrá examinar comunicaciones individuales en donde la alegada desaparición haya ocurrido en cualquier fecha con posterioridad a la entrada en vigor de la Convención (23 de diciembre de 2010).

Las comunicaciones presentadas ante el Comité deberán, además, cumplir con los siguientes requisitos: a) No ser anónima; b) no constituir un abuso del derecho a presentar comunicaciones o ser incompatible con las disposiciones de la Convención; c) no haber sometido el mismo caso a otra instancia internacional de examen o arreglo de la misma naturaleza (como la CIDH o el Comité de Derechos Humanos); d) haber agotado todos los recursos internos efectivos disponibles (esta última regla no se aplica si los recursos exceden plazos razonables). En caso de que se tenga alguna duda sobre cómo presentar un caso, el Comité ha preparado una guía al respecto.

Los discursos de la clase política, la incongruencia y el uso instrumental de las víctimas

La autodenominada transformación enfrenta serios problemas de congruencia frente a su celebración por la aceptación de la competencia del Comité. Por un lado, durante las exposiciones de las senadoras y los senadores previas a la votación en la que se aceptaría la competencia del CED, integrantes de la bancada del partido mayoritario no escatimaron palabras en sus discursos en los que celebraban la aceptación de la competencia y lo señalaban como una muestra del compromiso que se tiene con las víctimas.

Por otro lado, se trata de la misma bancada mayoritaria que impulsó y aprobó las reformas para perpetuar la militarización de la seguridad pública, a través de la Guardia Nacional, que tantas víctimas de desaparición forzada ha dejado en los últimos diez años; es la misma bancada que, en un proceso abiertamente ilegal, eligió a Rosario Piedra como presidenta de la CNDH, con todas las consecuencias que esa cooptación ha tenido; es la misma bancada que amplió el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, a pesar de que es una política violatoria de normas fundamentales de derecho internacional, y un largo etcétera.

El gobierno acepta la competencia de este Comité en un contexto que dificulta celebrar la apertura al escrutinio internacional pues, como reconoció Amnistía Internacional en su reciente informe Cuando las palabras no bastan, “(e)l uso de la tortura y otros malos tratos, las dramáticas estadísticas de desaparición de personas y las detenciones arbitrarias continúan siendo una alarmante realidad del contexto de derechos humanos en México”.

Lo anterior sumado a las recientes ocupaciones de organismos públicos de derechos humanos que por décadas han dado la espalda a las víctimas, en un contexto en el que el presidente criminaliza la protesta y a las organizaciones que promovemos y defendemos derechos humanos, son hechos representativos de una administración plagada de contradicciones y violencias que nos obligan a recibir con escepticismo la aceptación de la competencia del Comité.

El cumplimiento de las decisiones de los órganos de tratado

Los órganos de tratado de Naciones Unidas han emitido ocho decisiones/dictámenes (jurisprudencia), bajo sus distintos mecanismos de comunicación individual, respecto de México. En siete de ellas, los comités encontraron responsabilidad internacional del Estado mexicano, reconocieron que se cometieron violaciones graves a derechos humanos, ordenaron reparaciones y solicitaron información respecto del cumplimiento. De una investigación hecha a partir de información pública,1 encontramos que el Estado mexicano no ha cumplido con ninguna de esas siete decisiones.

 

 

Resultan particularmente preocupantes las razones dadas por el Estado para no cumplir con determinadas decisiones. Por ejemplo, en el caso de los tres dictámenes por desaparición y desaparición forzada emitidos por el Comité de Derechos Humanos, la organización Idheas informó que la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) “no considera obligatorias las decisiones de los órganos de tratados de la ONU”.

En el mismo sentido, en la única decisión que hasta ahora ha emitido contra México el Comité contra la Tortura (CAT), el Estado mexicano se mostró renuente a cumplir con dicho dictamen del CAT y desafió la legitimidad de su decisión. En un Informe en seguimiento, el Estado mexicano señaló que “el Comité debe ceñirse a su papel de intérprete legítimo de la Convención y no olvidar que no es un órgano jurisdiccional y mucho menos uno de carácter penal. Por ello, el Estado mexicano considera respetuosamente que éste debe abstenerse de emitir resoluciones como la presente”. E incluso, contrario a sus obligaciones derivadas de la Convención Contra la Tortura, el gobierno de México afirmó que “el Estado no atenderá las recomendaciones”.

En dicho caso, el Comité contra la Tortura incluso tuvo que transmitir al Estado mexicano una carta por las represalias sufridas por los autores, sus familiares y sus representantes legales como consecuencia de su presentación de la queja ante el Comité.

Así, ni el gobierno de la autodenominada transformación, ni los que le han precedido, han considerado obligatorias las decisiones emitidas por estos comités, a pesar de que su obligatoriedad se deriva de fuentes de derecho internacional indiscutiblemente vinculantes (tratados internacionales firmados y ratificados por México). De esta manera se evidencia que las instituciones del gobierno mexicano nunca han tenido la voluntad de cumplir con las decisiones emitidas por los órganos de tratado del régimen universal de derechos humanos. Sin un cambio en la postura que hasta ahora han mantenido la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) y la Secretaría de Relaciones Exteriores, la aceptación de la competencia del Comité solo suma a la política de simulación.

México frente al Comité contra la Desaparición Forzada

Por otro lado, no es menor decir que el Estado mexicano lleva ya varios años cooperando y dialogando con el Comité contra la Desaparición Forzada de Naciones Unidas; particularmente, a través de los exámenes realizados en virtud del artículo 29, párrafo 1 y las informaciones complementarias conforme al párrafo 4, de la Convención. Las sustentaciones de México ante el Comité han evidenciado que el gobierno mexicano ha incumplido reiteradamente con las recomendaciones hechas por el CED desde 2015.

En el mismo sentido, entre el 2012 y 2020, el Comité ha emitido por lo menos trescientas sesenta y un (361) Acciones Urgentes dirigidas al gobierno de México “para que tome de forma inmediata todas las medidas necesarias para buscar y localizar a una persona desaparecida e investigar su desaparición”. Si bien no es posible conocer el estado de cumplimiento de cada una de ellas, desde la CMDPDH hemos podido observar que estas decisiones del Comité han sido ignoradas incluso por la CNDH, mientras que otra organización ha acusado lo mismo respecto de la CEAV.

El incumplimiento del gobierno en estas acciones emitidas desde hace varios años por el Comité contra la Desaparición Forzada ha sido tan grave y reiterado, que organizaciones de derechos humanos se han visto obligadas a judicializar el incumplimiento. Así, en mayo de 2018, el Juzgado Tercero de Distrito en Veracruz resolvió que no existe obligación legal de acatar las decisiones que el Comité emita a través de su mecanismo de Acción Urgente. Hace ya más de un año, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decidió ejercer su facultad de atracción para conocer del amparo en revisión contra dicha decisión sin que hasta ahora haya emitido una sentencia.

Así, resulta por lo menos paradójico el que los senadores del partido del régimen y diversos funcionarios del gobierno celebren con tanto ahínco la aceptación de la competencia del Comité, y lo exhiban como un avance estatal “congruente con la política de este gobierno de apertura al escrutinio internacional y al apoyo en el combate a la desaparición forzada”, cuando el actual gobierno se ha rehusado a cumplir con decisiones emitidas por el Comité de Derechos Humanos de la ONU, durante la administración actual, en casos de desaparición forzada, que se suma a una omisión criminal y reiterada en aceptar la obligatoriedad y acatar las casi cuatrocientas acciones urgentes emitidas por el Comité contra la Desaparición Forzada.

El modelo espiral y la aceptación de la competencia del Comité

La aceptación de la competencia del Comité puede ser explicada, en cierta medida, con base en lo que la literatura de relaciones internacionales conceptúa como modelo espiral (Risse, Ropp & Sikkink, 1999), pues nos permite examinar y comprender la interacción de las dinámicas de las estructuras nacionales e internacionales de oportunidades en países que han promovido e impulsado la justicia para violaciones a derechos humanos. (Sikkink, 2005)

Comprender la apertura real y las condiciones bajo las que operan los targets del activismo transnacional mexicano (tribunales, actores políticos y sociales) es fundamental para predecir los posibles resultados que puede tener la presión internacional que podría generar el Comité. Ello pues, la evidencia empírica nos muestra que diversos Estados se esfuerzan en limitar el acceso eficaz a organismos de Naciones Unidas a los diversos actores del activismo transnacional (organizaciones, movimientos, colectivas); esto es, en la práctica, los Estados que se abren al escrutinio internacional intentan restringir el acceso real o limitar las consecuencias internas que ello puede tener.

En el caso mexicano es indudable que la aceptación de la competencia del CED responde a una larga lucha en la que influenciaron determinantemente los colectivos de familiares de personas desaparecidas, organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales e, incluso, instituciones del Estado mexicano. Estos actores, de una u otra forma, conformaron redes trasnacionales de promoción y defensa de derechos humanos que, en última instancia, generaron las condiciones necesarias para que el Estado reconociera la competencia del Comité.

La lucha llegó a ser tal, que el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez obtuvo una sentencia de amparo a su favor, dictada por el Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, en la que se ordenó a la Secretaría de Relaciones Exteriores definir, en 60 días naturales, la aceptación de la competencia sobre casos individuales del Comité.

La incidencia transnacional de estos actores se ha visto en distintos contextos, como países que han atravesado por situaciones similares a la de México (Argentina, Chile o Uruguay), en donde actores sociales y políticos influenciaron para lograr la intervención de instancias internacionales que pudieran tener un impacto práctico en el ámbito interno (investigación y sentencias) contra algunos de los responsables de cometer violaciones a derechos humanos en esos países.

Si bien dichos actores han logrado generar y sostener presión ideacional (ideational pressure) sobre el gobierno mexicano, esto dista de ser suficiente para lograr transitar a un estatus prescriptivo o al comportamiento estatal consistente con la Convención contra la Desaparición Forzada. Ello se debe a que no basta con una apertura internacional (concesión táctica), si quienes en realidad materializan las decisiones adoptadas por los organismos internacionales no toman ninguna medida seria para transitar del compromiso al cumplimiento.

Es indispensable que el Estado abandone la política de simulación para que haya transformaciones a nivel interno. Es necesario crear o reforzar mecanismos para cumplir con las obligaciones derivadas de la Convención y con las decisiones del Comité. Ello debe ir desde el mero reconocimiento de la obligatoriedad de sus decisiones (cosa que aún no sucede en México), pasando por acabar con la negación de la crisis y crear una ley de cooperación con organismos internacionales, hasta abandonar la práctica de desaparecer personas (que sí, todavía existe).

Un Estado que únicamente dice que “sí” a prácticamente toda forma de cooperación internacional, sin esforzarse en garantizar sus obligaciones primigenias de protección, respeto y garantía de derechos (en el caso concreto, investigar, atender y reparar a las víctimas) y de diseño y construcción de políticas especializadas, está condenado a una simulación eterna de justicia.

En México, los movimientos de víctimas y colectivos hablan por sí solos, sus exigencias han sido siempre claras y contundentes. En específico, aquellos surgidos por las desapariciones de sus familiares. Es innegable la grave crisis que México ha enfrentado por la comisión de desapariciones desde la época de la guerra sucia a la actualidad.

Conclusiones

México ha sido condenado en más de una ocasión a nivel internacional por organismos regionales de protección a derechos humanos. Sin embargo, esto no ha sido suficiente para generar cambios en la crisis que vivimos. No ha sido así, por las negaciones, resistencias, falta de voluntades y mecanismos, y un sinfín de obstáculos que el Estado y su sistema de impartición y procuración de justicia, a la fecha, continúan generando.

Las víctimas merecen conocer con total claridad y seriedad los retos para acudir al Comité. Quienes las acompañamos tenemos la obligación de ser responsables con el nivel de expectativas a generar. Es importante evaluar si las decisiones posteriores que de dicho Comité provengan serán efectivamente cumplidas e implementadas por el Estado mexicano.

Recordemos que el acudir a instancias internacionales sí representa un camino adicional para la búsqueda de justicia y verdad para las víctimas, pero no podemos olvidar que es un camino complejo, típicamente subsidiario o complementario que no puede ni pretende sustituir al Estado. A quienes les corresponde materializar el acceso real a los derechos es a las fiscalías en todos los ámbitos de sus competencias; al Sistema Nacional de Atención a Víctimas, a las Secretarías de Gobierno, etcétera.

Si el gobierno de la autodenominada transformación tiene un compromiso genuino de acabar con la impunidad y la desaparición forzada, y una intención real de ser una administración sensible y responsable con las necesidades de las víctimas, deben de dejar de replicar las prácticas que han permitido o facilitado el horror en el que hoy nos encontramos (militarización de la seguridad pública, cooptación de instituciones clave, discursos criminalizantes, política de simulación, justicia como venganza, poderes judiciales capturados, achicamiento del Estado).

Las políticas y actitudes de la actual administración únicamente han contribuido a perpetuar la barbarie. Transitar a un comportamiento consistente con las disposiciones de la Convención requiere mucho más que aceptar la competencia de su Comité. Por el anhelado nunca más, necesitamos mecanismos eficientes de justicia.

* Anahí Ruelas (@ARuelasO) es Licenciada en Derecho por la UNAM y estudiante de la Maestría en Derechos Humanos y Democracia de la FLACSO. Víctor Del Pozo (@aluonso) es Licenciado en Derecho por el CIDE. Ambxs son abogades en el Área de Defensa de la @CMDPDH.

Les autores agradecen a la Dra. Karina Ansolabehere, profesora e investigadora de la FLACSO México por inspirar al título del blog con su término “optimismo escéptico”.

 

 

1 Es posible que dicha información pública no esté completamente actualizada.

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4 Disponible aquí y aquí.

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7 Disponible aquí.

8 Disponible aquí.

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