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Verdad, Justicia y Reparación
Por CMDPDH
La Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos es una organización civil,... La Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos es una organización civil, secular, autónoma e independiente fundada en 1989. Busca contribuir a la consolidación de un Estado democrático de derecho que reconozca y garantice, en particular, los derechos de las víctimas de violaciones a derechos humanos; en especial el derecho a la asistencia, protección, verdad, justicia, reparación integral, debida diligencia, y demás derechos consagrados. Este blog es un espacio de análisis e investigación que invita a un debate informado sobre el estado de los derechos humanos en México. Síguenos en Facebook/CMDPDH. (Leer más)
El sistema ombudsperson que México necesita
El sistema ombudsperson tiene retos gigantescos, especialmente para convertirse en una institución que sea realmente útil para las víctimas de un país que vive una situación verdaderamente extraordinaria de violencia macrocriminal.
Por Víctor Del Pozo
16 de septiembre, 2019
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La crisis mexicana de derechos humanos representa el más grande desafío a enfrentar en esta administración. Los reclamos de las víctimas, consecuencia de décadas de impunidad, se dan en un contexto en el que el actual titular del Ejecutivo Federal se comprometió a adoptar políticas públicas para garantizar los derechos a la verdad, la justicia, y la reparación integral de las víctimas de violaciones a derechos humanos.

Entre las pocas propuestas para atender la crisis de derechos humanos, hemos escuchado en distintas ocasiones que el Presidente de la República tiene la intención de transformar la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en una defensoría del pueblo, y de hacer sus recomendaciones obligatorias, como parte de una estrategia abstracta y poco razonada para combatir la impunidad.

Frente a la discusión que se detonó por la aparente intención gubernamental de eliminar o sustituir a los organismos ombudsperson, como una de las respuestas del Estado mexicano para enfrentar el problema público que se le presenta, estamos en un momento propicio para discutir sobre el sistema ombudsperson que México necesita.

La crisis

Es indiscutible que, por lo menos desde hace una década, México experimenta una grave crisis de derechos humanos, caracterizada por una violencia extrema, patrones de macrocriminalidad y la perpetración de crímenes atroces a gran escala en un contexto de absoluta impunidad. Gobiernos de todos los partidos y autoadscripciones ideológicas han dejado a las víctimas en el desamparo, y han permitido que el deterioro del Estado llegue a tal grado que ya es prácticamente imposible que el Gobierno cumpla con sus obligaciones constitucionales.

La actual administración llegó al poder gracias al apoyo de un espectro muy amplio de la población, entre quienes se incluían aquellas personas que encontraron esperanza en las promesas de construir un proceso de justicia transicional para México. Sin embargo, en tan solo unos meses, el actual Ejecutivo Federal demostró que la adopción de políticas específicamente destinadas a atender la crisis de derechos humanos, basadas en evidencia y rigor analítico, no es una prioridad de la agenda de gobierno.

El sistema ombudsperson mexicano

Tanto los Principios de París, como las propias leyes de las comisiones locales y nacional de los derechos humanos, reconocen que su tarea principal está en promover y proteger los derechos humanos de todas las personas. Para ello, el marco constitucional y legal que le da vida al sistema ombudsperson establece una serie de facultades y obligaciones que configuran el mandato de estos organismos públicos. De esta manera, las comisiones de derechos humanos están en posibilidad de actuar dentro de una amplia gama de actividades, entre las que destacan la recepción de quejas, la formulación de recomendaciones particulares y generales, la posibilidad de construir propuestas de reparación integral, la facultad de realizar una investigación autónoma de hechos, la posibilidad de otorgar una calificación jurídica a esos hechos, la posibilidad de detonar el control abstracto de constitucionalidad, así como la muy relevante facultad de investigación del artículo 102 constitucional, entre otras.

Sumado a lo anterior, no podemos dejar de advertir que las comisiones de derechos humanos operan bajo un marco constitucional y legal que permite, e incluso obliga a que los organismos ombudsperson hagan una interpretación amplia y generosa de su mandato que, además, debe partir de entender que las víctimas de violaciones a derechos humanos son una clase protegida a la que se le debe de garantizar la máxima protección y el trato preferente (Ley General de Víctimas, 2017).

Desafortunadamente, el diagnóstico sobre las distintas instituciones ombudsperson es poco alentador. En distintas ocasiones se ha estudiado el impacto real que han tenido las acciones de las comisiones de derechos humanos en la garantía de los derechos. Particularmente, sobre la CNDH, se ha señalado que “la institución oficial de México encargada de defender y promover los derechos fundamentales, no está ejerciendo al máximo su mandato […], cuando se trata de impulsar medidas para mejorar el pobre historial de violaciones de derechos humanos en México, a través de asegurar un recurso efectivo a las víctimas y de promover reformas estructurales, la actuación de la CNDH ha sido decepcionante”. (Human Rights Watch, 2008).

Las deficiencias en el funcionamiento de la Comisión Nacional se suman al hecho de que “la recomendación es el instrumento de presión política más fuerte que tiene la Comisión. No puede, por tanto, utilizarla en exceso pues dejaría de ser efectiva”. (Magaloni y Mayer-Serra, 2014). Esto, aunado a que la confianza de la población en la CNDH nunca ha superado los 7,5 puntos porcentuales (en una escala del 0 al 10), además de que dicha confianza ha disminuido considerablemente en los últimos cuatro años. (Mitofsky, 2018). Además, tanto las comisiones estatales como la nacional han demostrado carecer de voluntad y capacidad para dar una respuesta sólida y efectiva frente a las distintas atrocidades que se han presentado a lo largo del país.

Lo anterior nos ayuda a explicar por qué hay una sensación casi generalizada de que las comisiones estatales de derechos humanos, y la Comisión Nacional, deben ser transformadas. Lo anterior no es disparatado y, por el contrario, abre un debate fundamental en el actual contexto mexicano. Sin embargo, el reclamo social ha sido tomado como pivote para buscar impulsar acciones carentes de sentido, que no parten de un análisis serio del problema público que se enfrenta.

El rol que deberían tener las instituciones ombudsperson

México, en general, tiene instituciones altamente disfuncionales y poco comprometidas con la transformación de la realidad social. En la práctica, a pesar de tener un mandato generoso y un marco interpretativo que permite expandir los derechos, las instituciones mexicanas han mostrado carecer de capacidad y voluntad para enfrentar nuestra crisis de derechos humanos.

En un país con cientos de miles de víctimas de violaciones graves a derechos humanos, los organismos ombudsperson tienen que tomar la batuta para impulsar cambios relevantes desde un lugar altamente privilegiado en el andamiaje constitucional; especialmente, cuando las demás instituciones que ocupan el rol de garantes de derechos humanos no solo son indolentes e incompetentes, sino que en muchas ocasiones también son perpetradores de crímenes atroces.

La experiencia comparada latinoamericana nos muestra que los organismos ombudsperson pueden jugar un rol fundamental para suplir las deficiencias del Estado en contextos de impunidad y violencia generalizadas. Específicamente, estos organismos de derechos humanos han sido pieza clave para iniciar, implementar, monitorear, y dar seguimiento a procesos de justicia transicional. (Auschwitz Institute, 2017). Además, este tipo de instituciones han mostrado tener el potencial para ser actores necesarios en la atención de algunos de los dilemas y omisiones más urgentes que enfrentan las nuevas democracias. (Uggla, 2004).

No podemos olvidar que, con base en sus facultades, las instituciones como la CNDH tienen un potencial extraordinario. Se trata de instituciones que tienen los recursos y la posibilidad de realizar investigaciones autónomas de atrocidades masivas, de oficio o a petición de parte, sin mayores formalidades, que incluyan un riguroso análisis de contexto, en donde se pueden calificar los hechos a la luz de categorías jurídicas pensadas especialmente para enfrentar situaciones de atrocidades masivas, y que gozan de mecanismos razonablemente consolidados para dar seguimiento a sus determinaciones.

Partiendo de lo que la Constitución señala, la CNDH podría realizar contribuciones fundamentales para facilitar procesos de memoria, verdad, y reparación. Esta institución tendría la capacidad, incluso, de emular a instituciones de justicia transicional, como comisiones de la verdad; comisiones de investigación; esfuerzos de recuperación de la memoria histórica; y programas de reparación. Con base en ello, el sistema ombudsperson podría aprovechar de sus recursos instalados para construir narrativas e impulsar iniciativas que allanen el camino a una verdadera transición.

Los retos a enfrentar

Nuestras instituciones ombudsperson han demostrado no estar a la altura de nuestra crisis: se trata de instituciones que no han sabido responder creativamente a las necesidades de las víctimas,  aun cuando algunas ya tienen casi treinta años funcionando. Naturalmente, el aumento de la violencia mexicana ha traído el consecuente y dramático crecimiento en las quejas que reciben las comisiones; sin embargo, en general estas instituciones han continuado trabajando bajo sus lógicas clásicas de funcionamiento. El hecho de que estos organismos sigan operando su mandato bajo lógicas similares ayuda a explicar en buena medida el fracaso del modelo ombudsperson ante la crisis.

Es ingenuo pensar que se va a poder tener un impacto real y efectivo, en el combate a la impunidad, si se sigue operando bajo lógicas y procedimientos diseñados para operar en escenarios en donde la violencia y las violaciones a derechos humanos no son generalizadas. Desafortunadamente, las instituciones ombudsperson no son ajenas a la realidad burocrática mexicana, por lo que enfrentan retos mayores para consolidarse como instituciones verdaderamente útiles en un contexto de macrocriminalidad, en donde las graves violaciones a derechos humanos no son una excepción sino una práctica generalizada o sistemática.

Sin duda, uno de los más grandes retos que tienen las comisiones de derechos humanos está en lograr operar su mandato, de forma creativa y expansiva, en un modelo institucional sumamente burocratizado, y en un contexto de creciente falta de legitimidad. En cualquier caso, es claro que el sistema ombudsperson no requiere de modificaciones constitucionales estructurales, que en última instancia serían mero gatopardismo, sino que necesitan asumir con seriedad su responsabilidad constitucional, para lograr configurarse como un verdadero activista institucional (insider) que impulse de manera proactiva e incansable oportunidades para la movilización y el cambio social.

La respuesta no está en acabar con las instituciones

Los problemas del sistema ombudsperson no se van a resolver con una modificación constitucional, ni con un cambio de nombre, ni con la atribución de consecuencias penales para el incumplimiento de las recomendaciones, y mucho menos con quitarle su autonomía constitucional –en un ridículo intento por darle más poder a sus decisiones a través de la mano abusiva y arbitraria del presidencialismo.

Sin duda, el sistema ombudsperson tiene retos gigantescos, especialmente para convertirse en una institución que sea realmente útil para las víctimas de un país que vive una situación verdaderamente extraordinaria de violencia macrocriminal. Es cierto que instituciones como la CNDH tienen una gran deuda con el pueblo de México, y que tienen la responsabilidad de acabar con las numerosas prácticas que socavaron su legitimidad (entre las que, ciertamente, se incluye su complicidad en la perpetuación de la impunidad). Pero la respuesta no está en romper y tirar a la basura lo que no funciona bien, sino que se debe de asumir un compromiso de Estado para trabajar en consolidar y hacer funcional al sistema no-jurisdiccional de derechos humanos.

Es ingenuo, irresponsable, y decimonónico pensar que el derecho penal es la solución al incumplimiento de las recomendaciones. Las políticas punitivas y demás medidas regresivas solo van a generar una sensación de más impunidad. Si esta administración realmente tiene la intención de configurarse como el primer gobierno verdaderamente democrático en la historia de nuestra nación, su actuar debe de partir de cuestiones tan básicas como reconocer que la Constitución importa, al tiempo que se generan las condiciones necesarias para permitir e incentivar que las instituciones de derechos humanos funcionen al máximo de su potencial. Acabar con el sistema ombudsperson continuaría allanando el camino hacia el Estado autoritario.

* Víctor Del Pozo estudió Derecho en el CIDE y es abogado en la @CMDPDH. Agradece profundamente a Carolina Hernández Nieto por su valiosa contribución.

 

Bibliografía

Ana Laura Magaloni y Carlos Elizondo Mayer-Serra, “¿Qué hacer con la CNDH?”, Nexos, noviembre 1, 2011.

Auschwitz Institute for Peace and Reconciliation, Federación Internacional del Ombudsman, The role of ombudsman in transitional justice processes. Comparative studies of Brazil, Colombia, Ecuador and Guatemala experiencies.

Consulta Mitofsky, México: Confianza en instituciones 2018, (México: México Opina, 2019).

Human Rights Watch, La Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México. Una evaluación crítica, (Nueva York: HRW, 2008).

Ley General de Víctimas , Artículo 5, Diario Oficial de la Federación 9-01-2013, última reforma publicada 03-01-2017 (Méx.).

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