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Verdad, justicia y reparación
Por CMDPDH
La Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos es una organización civil,... La Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos es una organización civil, secular, autónoma e independiente fundada en 1989. Busca contribuir a la consolidación de un Estado democrático de derecho que reconozca y garantice, en particular, los derechos de las víctimas de violaciones a derechos humanos; en especial el derecho a la asistencia, protección, verdad, justicia, reparación integral, debida diligencia, y demás derechos consagrados. Este blog es un espacio de análisis e investigación que invita a un debate informado sobre el estado de los derechos humanos en México. Síguenos en Facebook/CMDPDH. (Leer más)
Érase una vez otra reforma a la Ley de Víctimas
El problema no son los derechos de las víctimas ni los principios que animan la Ley que las mismas víctimas crearon, sino la falta de voluntad y efectividad que han mostrado las instituciones que fueron creadas para garantizarlos.
Por CMDPDH
10 de octubre, 2016
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PorSilvano Cantú (@silvanocantu)

“Los derechos de las víctimas son un cuento de hadas”, oí decir a una víctima de desplazamiento forzado en un conversatorio reciente sobre la segunda reforma a la Ley General de Víctimas que discute el Senado. La Ley de Víctimas aún dista mucho de realizarse. Entre las víctimas, sus acompañantes de sociedad civil y diversos legisladores ya hay consenso sobre el diagnóstico: el problema no son los derechos de las víctimas ni los principios que animan la Ley que las mismas víctimas crearon, sino la falta de voluntad y efectividad que han mostrado las instituciones que fueron creadas para garantizarlos. Dicho de otro modo: el Estado defraudó el pacto que celebró con las víctimas al publicar la Ley, y la reforma debe asumir este hecho y las demandas que han surgido a partir de esa experiencia como el centro de la intervención legislativa para que el cambio no sea solamente de envoltura. El cómo es el tema.

Lo que hay en el centro de la reforma hasta ahora es el rediseño de la estructura, distribución de competencias y mecanismos de designación de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV), que en su breve existencia de tres años se ha destacado por defraudar todas las expectativas. Algunos indicadores del fracaso son los siguientes:

a) Pese a que el Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral fue dotado entre 2014 y 2016 con poco más de 1,500 millones de pesos (insuficientes, pero bastantes para empezar), el subejercicio es mayor a 90 %.

b) El número de asesores jurídicos de las víctimas no es mayor a 80 para todos los procesos federales del nuevo sistema acusatorio y no hay un plan para dotar la asesoría jurídica con personal apto, peritajes y otras técnicas para profesionalizar y fortalecer la defensa de las víctimas.

c) Si atendemos a las cifras de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública del INEGI (ENVIPE 2016), el Registro Nacional de Víctimas apenas cubre el 0.02% (menos de 4 mil inscripciones contra un universo de 23.3 millones de víctimas – casi una cuarta parte del país –, sin contar víctimas indirectas y otros casos no cubiertos por ENVIPE).

Ahora bien, pese a la abundante evidencia empírica que apuntala la condena a la CEAV y la urgencia de su reforma, es preciso prevenirnos de que ese legítimo hartazgo sea manipulado para echar por la borda lo poco que el movimiento de víctimas pudo defender de autonomía para el mecanismo garante de sus derechos durante los debates de 2011 y 2012, antes de que la Ley se adoptara. Otros responsables de la situación, los “responsables históricos”, se benefician más que nadie del papel que se le ha invitado a jugar a la CEAV: la de ser el pararrayos oficial de la indignación de las víctimas. La reforma que promueve el gobierno federal podría estar encaminada a reforzar este papel y llevar a nivel de norma lo que hasta ahora era un mecanismo de control extraoficial.

La CEAV nunca fue autónoma. Aunque la demanda es que algún día la CEAV sea un organismo constitucional autónomo, lo más que alcanzó en los debates hacia la Ley en 2012 (tras una racha de resistencias desde la Consejería Jurídica de la presidencia calderonista y de los senadores priístas que llevaban la transición luego del triunfo electoral del PRI) fue contar con “personalidad jurídica, patrimonio propio y […] autonomía técnica y de gestión” (art. 84). La promesa fue que después se llegaría a más, pero para que la Ley se aprobara en aquel entonces la CEAV debía comenzar siendo una unidad administrativa colgada de alguna parte del Ejecutivo federal, aunque no dependiera de ninguna cartera en el gabinete para garantizarle la máxima independencia posible. Pensar que la CEAV dependiera de PGR o de SEGOB repugnaba a la lógica del movimiento de víctimas y esa repugnancia se impuso, aunque no funcionó.

Ninguna previsión es bastante cuando la voluntad de los operadores es otra, incluso si el diseño es perfecto y exacto (que desde luego no era el caso). En 2013, marcada por una disputa entre PGR y SEGOB por el control fáctico de la nueva instancia, la “libre flotación” y el contexto en el que nació CEAV la convirtió en presa fácil de la manipulación. A través de la Subsecretaría de Derechos Humanos, SEGOB se impuso en la preselección y designación definitiva de las personas comisionadas. Además, impulsó que la nueva institución recibiera el trasvase del personal de la cuestionada PROVÍCTIMA de Calderón, en vez de abrir una convocatoria a personas empáticas y especializadas en la defensa de derechos humanos, como se previó, y con ello la mayor parte de una burocracia revictimizante mantuvo en su control el aparato. No se respetaron los perfiles ni requisitos de designación, por ejemplo, para personas asesoras jurídicas de las víctimas. Muchos de los directores generales, abogados, administrativos y hasta el personal de la unidad de transparencia venían de PGR, SEGOB y hasta del CISEN, SEDENA y Marina. El organismo ha estado en todo momento secuestrado, intervenido y teledirigido.

No quiere decir que todo hubiera sido mejor si se hubiera impuesto PGR. La CEAV debió ser autónoma. Punto. Las operaciones en contrario, en combinación con los precarios perfiles de las personas comisionadas, que resultaron tan patológicamente ansiosas de disciplinarse al poder que su docilidad llegó a incomodar a la misma SEGOB, y una política de confrontación gubernamental contra la defensa de los derechos humanos (GIEI, affaire Juan Méndez, mil casos más), anularon toda posibilidad de que la CEAV decidiera por sí y conforme a estándares técnicos y no meramente políticos sobre las ayudas, interlocuciones y reparaciones. La Secretaría parecía jugar con la CEAV como si fuera pieza en un tablero de acuerdos políticos (incluso transexenales) y también como una especie de CTM de víctimas, como en los mejores años del dinosaurio, con clientelas de víctimas corporativizadas, administradas con ayudas, foros y viáticos, y sobre todo siempre bien portadas. Pero los comisionados no pudieron ni con esa tarea ni mucho menos con la que la Ley les ordenaba, y el modelo ahora busca ser optimizado. Aquí entra la reforma, para la que incluso se adhirió una fracción XXIX-X al artículo 73 constitucional.

El proyecto de dictamen de comisiones que ha circulado en días recientes en el Senado, consensuado entre las principales fuerzas políticas y SEGOB, completa el trayecto hacia la formalización del control de CEAV como pieza de contención política más que como el eje de una política nacional de atención y transformación de las causas estructurales de la violencia, que es para lo que se había diseñado originalmente. Esto resulta de un conjunto de juegos de designación y distribución de funciones, cuyos aspectos centrales son estos:

  1. Comisión unipersonal. Retomando la propuesta de reforma que hicimos desde grupos de víctimas y sociedad civil en abril pasado, CEAV se convierte en un organismo unipersonal para garantizar su efectividad. Esta parece ser la apuesta más grande de la reforma. El problema es que de quedar como aparece en el dictamen, la CEAV a) tendrá por titular a una persona designada directamente por el Presidente de la República sin consulta previa a las víctimas (como se exigió), y en su caso, será ratificado por el Senado (“autonomía” nivel Procurador General de la República con poder de decisión menor a una Subsecretaría); b) podría ser un servidor público que no garantice plenamente la debida imparcialidad, independencia u objetividad frente a los casos y temas de su mandato; c) podrá seguir en su encargo a pesar de hallarse deslegitimado en la gestión, para lo que la propuesta de las víctimas contempla un mecanismo legislativo de remoción ignorado en el pre-dictamen; d) sus funciones se encuentran restringidas de manera importante por la Junta de Gobierno que crearía la reforma; e) el proyecto de dictamen enuncia en forma bastante deslactosada las sanciones que en la propuesta de las víctimas incluía un capítulo con delitos y faltas administrativas específicamente creadas para combatir la revictimización, la negligencia y la puesta en riesgo de las víctimas por parte de la burocracia.
  1. Asamblea Consultiva, ornamento. Atendiendo a la propuesta de reforma de las víctimas de abril pasado, se crea una Asamblea Consultiva (se llamaba “Consejo Consultivo”) conformada por “nueve representantes de colectivos de víctimas, organizaciones de la sociedad civil y académicos”. La representatividad que tenía la Comisión colegiada, perdida con la unipersonalidad, se debería retomar mediante este órgano. Sin embargo, de aprobarse en sus términos el proyecto de dictamen, la Asamblea a) no estaría conformada preponderantemente por víctimas como se demandó, ni se precisa que sus integrantes serán designados por consulta directa a las víctimas mismas; b) no incluiría cláusulas para evitar que sólo sean representadas víctimas de un solo tipo (secuestro, delitos cometidos por particulares, etc.) o de una sola zona geográfica del país; c) no excluiría a personas que ya sean parte de otros órganos consultivos, aunque sean honoríficos, o que tengan encargos públicos remunerados; d) carecería de funciones de control efectivo sobre el ejercicio de la persona titular de CEAV, tales como las de participar en la priorización, aprobación y monitoreo de su presupuesto, aprobar en su caso el programa e informe anual, entre otras que sí figuraban en la propuesta ciudadana.
  1. Junta de Gobierno, el poder detrás de CEAV. El verdadero cerebro que manejará la CEAV será la Junta de Gobierno, la cual será el órgano de administración del organismo y será presidida ¡claro! por la Secretaría de Gobernación. La única representación que podrían tener las víctimas en la Junta (compuesta por representantes de dependencias de gobierno federal) será por medio de quien presida la Asamblea Consultiva (en caso de que la presida una víctima y no un “académico” o equivalente). La Junta de Gobierno podrá, dice el texto, “Definir los criterios, prioridades y metas de la Comisión Ejecutiva”, aprobar sus programas, presupuestos, estados financieros, entre otros, además de que será la instancia que designará a las personas integrantes de la Asamblea Consultiva, es decir, elegirá a su propio contrapeso interno.
  1. Transición desgastada. Conforme a los transitorios del proyecto de dictamen, la transición al nuevo modelo la dirigirá un comisionado interino, que será designado directamente por el Ejecutivo federal. También los estados deberán reformar sus comisiones locales (instaladas sólo en una tercera parte del país), dejando la asesoría jurídica, registro y fondo en manos de las secretarías de gobierno.

Es difícil vaticinar que realmente una mudanza que refuerza el control de SEGOB sobre CEAV y debilita el de las víctimas, ayude a realizar sus derechos; lo cierto es que este esquema no es integral. De aprobarse no ingresaríamos al Apocalipsis, sólo permaneceríamos en la simulación (salvo que SEGOB de pronto se convierta en el máximo paladín de las víctimas, cayera quien cayera y revirtiendo la fallida política federal en seguridad y derechos humanos). Ingenuidad aparte, que el Estado parche la Ley (otra vez) con una micro-reforma que responde al cálculo gubernamental y no a las necesidades reales de las víctimas podría postergar la realización de la Ley por el resto del sexenio (o de los tiempos) y seguir alentando la regla no escrita de la violencia nacional: En México se vale hacer lo que sea con cualquiera, porque no pasa nada.

 

* Silvano Cantú es Defensor de derechos humanos. Ha acompañado a diversos grupos de víctimas en la realización de la Ley General en la materia. Este documento fue elaborado a solicitud de Artículo 19 Oficina para México y Centroamérica para el proyecto designaciones (@designaciones).

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