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Verdad, justicia y reparación
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La Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos es una organización civil,... La Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos es una organización civil, secular, autónoma e independiente fundada en 1989. Busca contribuir a la consolidación de un Estado democrático de derecho que reconozca y garantice, en particular, los derechos de las víctimas de violaciones a derechos humanos; en especial el derecho a la asistencia, protección, verdad, justicia, reparación integral, debida diligencia, y demás derechos consagrados. Este blog es un espacio de análisis e investigación que invita a un debate informado sobre el estado de los derechos humanos en México. Síguenos en Facebook/CMDPDH. (Leer más)
La Comisión de Atención a Víctimas y el desplazamiento interno forzado
El pasado 29 de julio la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas decidió por mayoría de 5 de sus 7 integrantes que el fenómeno del desplazamiento interno es un hecho victimizante autónomo que requiere ser atendido con un enfoque diferencial y especializado, lo que debe celebrarse porque permite su atención jurídica en sus dos principales vertientes, la reactiva y la preventiva.
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1 de diciembre, 2014
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Por: José Antonio Guevara Bermúdez (@JoseAGuevaraB) y Mariana Peguero (@PegueroMariana)

En México, el fenómeno del desplazamiento interno forzado se ha acrecentado en fechas recientes principalmente, en nuestra opinión, por factores como la estrategia de seguridad puesta en marcha por el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012) -que trajo como resultado una recrudecida lucha por las rutas de distribución de drogas por las organizaciones criminales-, así como la fragmentación de los grandes carteles, -lo cual produjo la proliferación de grupos más pequeños con divisiones internas que han diversificado su actividad a delitos como la extorsión, cobra de cuota de piso, robo, daño en propiedad ajena, entre otros-.

La presencia del ejército mexicano ejerciendo tareas de seguridad pública (aún cuando la Constitución lo prohíbe expresamente en los artículos 21 y 129) ha generado serias afectaciones a los derechos humanos de las personas que habitan en las comunidades o ciudades, y por consecuencia ha producido más inseguridad. Ciertas violaciones graves a los derechos humanos (tortura, ejecuciones extrajudiciales, desaparición forzada de personas, entre otras) cometidas por autoridades de los tres niveles de gobierno (municipales, estatales y federales), han sido señaladas en algunos contextos como generalizadas o sistemáticas. Por ejemplo, miles de civiles han muerto en fuego cruzado o como víctimas directas de las autoridades o del crimen organizado; se habla de más de 22,000 casos de desaparición de los cuales no se cuenta con información sobre en cuántos de ellos están siendo juzgados los responsables del delito (lo cual impide excluir la posibilidad de la participación de autoridades), un incremento de arriba del 500% en el número casos de tortura, entre otros.

La violencia generalizada mencionada, los intensos enfrentamientos entre las fuerzas armadas y de seguridad con grupos (claramente) organizados durante períodos prolongados, y las violaciones a derechos humanos, sumados a la corrupción y a la impunidad, han sido las causas del desplazamiento interno forzado reciente.

En este contexto, la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos presentó un caso para la atención de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) creada por la Ley General de Víctimas (LGV), de una familia de más de 50 integrantes que fueron obligados desplazarse de un estado de la República a otro por motivo de la violencia generalizada en su municipio. El pasado 29 de julio dicha CEAV decidió por mayoría de 5 de sus 7 integrantes que el fenómeno del desplazamiento interno es un hecho victimizante autónomo que requiere ser atendido con un enfoque diferencial y especializado.

Consideramos que es de celebrarse la decisión de la CEAV que se refirió al desplazamiento interno forzoso como un hecho victimizante autónomo, debido a que permite- por lo menos de manera conceptual- su atención jurídica en sus dos principales vertientes, la reactiva y la preventiva. Como es bien sabido, dentro de los tipos de desplazamiento interno encontramos a aquellas personas que se ven forzadas a desplazase como reacción a un hecho victimizante consumado, así como aquellos que huyen con el objeto de prevenirlos.

La CEAV se constituye en el primer órgano del Gobierno Federal mexicano que reconoce el problema del desplazamiento bajo la sombrilla de los derechos reconocidos en la LGV. Se trata de una decisión de suma importancia para la protección de los derechos humanos de las víctimas de una de las más graves violaciones a (diversos) derechos humanos, lo cual amerita hacer un reconocimiento a los 5 comisionados que respaldaron favorablemente la decisión y nos obliga a analizar los argumentos esgrimidos por quienes se opusieron a la misma.

La posición de María Olga Noriega Sáenz y Adrián Franco Zevada de votar en contra de la decisión de la mayoría, la leemos como parte de la negativa del gobierno del Presidente Peña Nieto de reconocer la existencia de uno de los más graves problemas humanitarios que enfrenta el país y respecto del cual no existen políticas que atiendan a la población afectada. Dentro de los argumentos que arguyeron para sustentar dicha postura -en sus respectivos votos razonados- se encuentran:

 

María Olga Noriega Sáenz Adrián Franco Zevada
“[…] El origen declarativo y persuasivo solo contribuye a plantear orientaciones prácticas… no constituye un acuerdo internacional sino sólo un punto de partida […]”. (Pág. 2). “En México no se ha reconocido la existencia de un conflicto armado que a la luz del derecho internacional humanitario indique la aplicación de los convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales. Por lo que no se han emitido criterios de evaluación y elementos para la determinación y reconocimientos de desplazados en nuestro país”. (Pág.2).
“[…] La propuesta carece de la fundamentación jurídica y por el contrario atenta contra el principio de legalidad que todo servidor público debe atender en el ejercicio de sus funciones […]” (Pág. 2). “Disiento del sentido del Acuerdo en comento por un simple principio de legalidad, máximo referente de todo servidor público.” (Pág. 2 ).
[…] La política pública nacional y las leyes vigentes carecen de elementos que definan, caractericen y prioricen este fenómeno que sigue sin ser analizado y diagnosticado […] A la fecha en México no se cuenta con un diagnostico, estadísticas, ni leyes que reconozcan el fenómeno del desplazamiento interno en el país […..]”. (Pág. 1 y 2). “Más aun, no están reguladas las condiciones o elementos que deberán reunirse para determinar la calidad de desplazamiento interno, y para el reconocimiento de desplazado interno en nuestro país”. (Pág. 2).
“[…] La Comisión Ejecutiva no puede, saltando el principio de legalidad señalar que una persona o un grupo de personas son víctimas de un fenómeno que no ha sido definido”. (Pág. 3). “No es posible considerar este fenómeno como hecho victimizante autónomo en virtud de que nuestro marco legal, el desplazamiento forzado interno no es un delito o una violación a los derechos humanos (Pág. 2 ).”
“La Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, al ser un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, no puede actuar de manera contraria a lo establecido en la Constitución[…] El desplazamiento interno no ha sido reconocido por el Gobierno Mexicano y no existe norma alguna que permita actuar en consecuencia.” (Pág. 3). “Me ocupo de las personas en situación de víctimas y creo que nuestra labor es garantizar que todos los derechos que prevé nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales, la Ley General de Víctimas y las demás que rigen la materia, sean efectivamente ejercidos por quienes han sido víctimas de delito o de violaciones a Derechos Humanos, así reconocidos por nuestro marco legal”. (Pág. 3).

 

La ex Comisionada Noriega correctamente reconoce que los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de las Naciones Unidas, adoptados en 1998 por la Organización de las Naciones Unidas, no son un tratado internacional y que los mismos sirven como guía y punto de partida para el tratamiento de los desplazados internos. Sin embargo, nos vemos compelidos a recordar que para orientar las políticas a favor de la protección de las personas desplazadas dichos principios se construyen a partir de la identificación de obligaciones prexistentes para los Estados contenidas en tratados internacionales de derechos humanos, de derecho humanitario y del derecho de los refugiados que, dicho sea de paso, México es parte de la gran mayoría de ellos. Además, dichos Principios han sido empleados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) al interpretar el contenido de las obligaciones de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH); por ejemplo, ha responsabilizado a varios Estados por no proteger y garantizar los derechos humanos de personas por ser víctimas de desplazamiento interno forzado, a través de una interpretación ampliada y evolutiva, por ejemplo, del derecho a la circulación y residencia.

La Corte IDH, además, ha establecido que los Estados deben responsabilizarse por las acciones u omisiones que generan el desplazamiento interno, así como por no haber establecido las condiciones ni haber provisto los medios para el regreso seguro de la población desplazada. De acuerdo con esto, una omisión- como la falta de una investigación efectiva de hechos violentos- puede propiciar o perpetuar un exilio o desplazamiento forzado, generando, por tanto, violaciones a derechos humanos.

Según la jurisprudencia de la Corte IDH, en razón de la complejidad del fenómeno del desplazamiento interno y de la amplia gama de derechos humanos que afecta o se ponen en riesgo, y en atención a las circunstancias de especial vulnerabilidad e indefensión en que generalmente se encuentran los desplazados, su situación puede ser entendida como una condición de facto de desprotección. Para dicho tribunal, cuya jurisprudencia es obligatoria para México; conforme a la CADH los Estados deben a adoptar medidas de carácter positivo para revertir los efectos de su referida condición de debilidad, vulnerabilidad e indefensión, incluso vis-à-vis las actuaciones y prácticas de terceros particulares.

La misma LGV reconoce que los tratados internacionales ratificados por México (como aquellos de los que se desprenden las obligaciones de los Principios Rectores) son fuente directa para la determinación de los derechos de las víctima. Establece que son víctimas directas aquellas personas físicas que hayan sufrido algún daño o menoscabo económico, físico, mental, emocional, o en general cualquiera puesta en peligro o lesión a sus bienes jurídicos o derechos como consecuencia de la comisión de un delito o violaciones a sus derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte.

Con relación al principio de legalidad, en ambas de las posturas aludidas subyace una concepción desinformada de lo que el derecho mexicano reconoce en torno de los desplazados internos forzados. Es acertado señalar que México no cuenta con una ley en materia de desplazamiento interno forzado, que tenga aplicación en todo el territorio nacional. Sin embargo, en la esfera federal, la LGV menciona en dos de sus artículos a las personas desplazadas, mientras que en otro se podría interpretar que pueden ser consideradas como población vulnerable que requieren de atención especializada, integral y coordinada:

Artículo 5: Las autoridades que deban aplicar esta Ley ofrecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, garantías especiales y medidas de protección a los grupos expuestos a un mayor riesgo de violación de sus derechos como […] personas en situación de desplazamiento interno.

Artículo 38: El sistema nacional para el desarrollo integral de la Familia […] brindarán directamente alojamiento y alimentación en condiciones de seguridad y dignidad a las víctimas que se encuentren en especial situación de vulnerabilidad o que se encuentren amenazadas o desplazadas de su lugar de residencia por causa del delito cometido […] durante el tiempo que sea necesario para garantizar que la víctima supere las condiciones de emergencia y pueda retornar libremente en condiciones seguras y dignas a su hogar.

Artículo 93: A fin de lograr una especialización, atención integral y coordinada en temas que requieran ser tratados en todo el país, la Comisión Ejecutiva contará con, […] comités por grupo de víctimas tales como niños y niñas, adultos mayores, mujeres, indígenas, migrantes, personas con discapacidad, entre otros.

En todo caso, la omisión del Congreso de no legislar integralmente en la materia no puede ser utilizada como excusa para seguir invisibilizando y revictimizando a la población, sobre todo si las autoridades que aplican la LGV tienen la obligación de ofrecer garantías especiales y medidas de protección a las personas en situación de desplazamiento interno. Además, resulta sorprende que ambos se refieran a los conceptos jurídicos aplicables a los desplazados internos como algo ajeno al orden jurídico mexicano, cuando a nivel local existen leyes en dos estados de la República en la materia, que precisamente emplean la definición sobre desplazados internos que se contiene en los Principios Rectores.

Por otro lado, México es parte del Estatuto de Roma que crea la Corte Penal Internacional desde el año 2005, y que por lo tanto, a partir del 1 de enero de 2006 dicho tribunal tiene competencia para investigar, procesar y castigar, entre otros, los crímenes de lesa humanidad que se hubieren cometido en México, incluido el delito de deportación o traslado forzoso de población. Dicho crimen se entiende como “el desplazamiento forzoso de las personas afectadas, por expulsión u otros actos coactivos, de la zona en que estén legítimamente presentes, sin motivos autorizados por el derecho internacional.

Además, recordemos que todas las autoridades del Estado -incluidos los comisionados de la CEAV- por mandato expreso de la Constitución mexicana “[…] tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad […].

Lo anterior conlleva a que la CEAV no solo debe atender a las víctimas del desplazamiento interno forzado sino que además debe fomentar que el Estado mexicano en su conjunto cuente con legislación y políticas adecuadas para promover y proteger a las víctimas.

En el camino del establecimiento de una política pública de alcance nacional para atender y satisfacer los derechos humanos de las víctimas del desplazamiento interno forzado en México, somos conscientes- tal y como advierten los comisionados- que resulta imperioso que se realice un diagnóstico cualitativo y cuantitativo que estudie la magnitud del fenómeno. Sin embargo, es absurdo el argumento de condicionar la atención a las personas desplazadas a la existencia de un diagnóstico. Es tan absurdo el argumento, que de extrapolarse a otros delitos, volvería irrelevante el trabajo de la CEAV. Por ejemplo, no quisiéramos imaginar un escenario en el que la CEAV se autolimite para reconocer la calidad de una víctima de tortura por no existir un diagnóstico federal ni de los estados sobre el alcance del fenómeno. Por el contrario, teniendo en cuenta la labor generadora de políticas públicas para la atención a víctimas, la CEAV debiera solicitar al gobierno federal que elabore un diagnóstico para identificar la magnitud del problema del desplazamiento interno forzoso.

Otro de los argumentos del comisionado Franco Zevada es el relativo a la ausencia del reconocimiento de la existencia un conflicto armado interno. Más allá de debatir si existe materialmente o no un conflicto armado en México -pues dicha discusión sería objeto de otro artículo- lo cierto es que no existe una relación de causalidad necesaria entre ambas premisas. En primer lugar, lo primero que se debe recordar es que el derecho internacional no requiere que se haga un reconocimiento de la existencia de un conflicto armado para que el derecho humanitario sea aplicable. En segundo lugar, si bien el conflicto armado es una de las causales que genera desplazamiento forzado, no es la única; también puede ser producto por violencia generalizada, violaciones de derechos humanos, catástrofes naturales o provocadas por el hombre, entre otras. Finalmente, México es un ejemplo de tal multicausalidad. Mientras en los años setenta el fenómeno de desplazamiento interno fue ocasionado fundamentalmente por intolerancia religiosa (entre católicos y minorías de indígenas protestantes), conflictos comunales, así como disputas por tierras y recursos naturales, y en los noventa por conflictos como el ocasionado por el conflicto zapatista en Chiapas, en la actualidad, el desplazamiento es generado -principalmente-por la violencia y las violaciones a los derechos humanos.

En resumen, los argumentos del Comisionado Franco y la ex Comisionada Noriega no solo son erróneos, sino que evidencian un profundo desconocimiento de las normas relativas a la protección de la persona humana, recogidos en la Constitución, los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte, así como de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

El Gobierno del Presidente Enrique Pena Nieto tiene ante sí la enorme responsabilidad no solo de contar con políticas públicas adecuadas para atender a las víctimas del desplazamiento interno forzado en México, sino de nominar a personas que tengan la experiencia, conocimiento y perfil adecuados para velar por los derechos de las víctimas de violaciones a derechos humanos y del delito. Las instituciones encargadas de la atención de las víctimas de violaciones a los derechos humanos y del delito deben estar conformadas por funcionarios públicos que respeten los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia reconocidos en la Constitución mexicana.

 

 

*José Antonio Guevara Bermúdez es director Ejecutivo de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos y Mariana Peguero es abogada de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos.

 

 

Rubio (2014), Op. Cit.

Actualmente, la Mtra. María Olga Noriega Sáenz no es comisionada de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas.

E/CN.4/1998/53/Add.2

Corte IDH. Caso Masacre de Santo Domingo Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones. Sentencia de 30 de noviembre de 2012 Serie C No. 259, Párrafo 256; Corte IDH. Caso de la Comunidad Moiwana Vs. Suriname. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 15 de junio de 2005. Serie C No. 124, Párrafo 111; Corte IDH. Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2006. Serie C No. 148, Párrafo 213 ; Corte IDH. Caso Familia Barrios Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2011. Serie C No. 237, Párrafo 165 ; Corte IDH. Caso Chitay Nech y otros Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de mayo de 2010. Serie C No. 212, Párrafo 141 ; y Corte IDH. Caso de la “Masacre de Mapiripán” Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 15 de septiembre de 2005. Serie C No. 134, Párrafo 175.

Corte IDH. Caso Familia Barrios Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2011. Serie C No. 237, Párrafo 165 .

Corte IDH. Caso Chitay Nech y otros Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de mayo de 2010. Serie C No. 212, Párrafo 141. 

Ley General de Víctimas. Art. 1,2 y 3.

Ley General de Víctimas. Art. 4

Ley para la Prevención y Atención del Desplazamiento Interno en el Estado de Chiapas de 2012 y la Ley para Prevenir y Atender el Desplazamiento Interno en el Estado de Guerrero de 2014.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Art. 1.

Cifras presentadas por académicos y ONG en el Foro de Diálogo por la Paz, Desarrollo Económico y Desplazamiento Interno Forzado en San Cristóbal de las Casas, Chiapas, marzo de 2011, citado en Laura Rubio, “La protección de mujeres en condición de desplazamiento interno forzado por conflicto no- internacional en México”, en Isabel Montoya Ramos (Coord.), Las Mujeres en Conflictos Armados: El Papel del Derecho Internacional Humanitario, México, D.F., Editorial Fontamara y Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2014.

Artículo 113.

 

 

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