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Verdad, justicia y reparación
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La Suprema Corte de Justicia y el acuerdo militarista: incógnitas sobre los contenidos y el alcance del control
¿Qué sentido tendría que después de la extinción del transitorio en 5 años, el Ejecutivo simplemente pudiera seguir disponiendo de la FAP en materia de seguridad pública?
Por Raúl Mejía Garza y Laura Rojas Zamudio
14 de julio, 2020
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El decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de marzo de 2019 reformó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) para la creación de la Guardia Nacional (GN). En su artículo QUINTO transitorio se establece que, durante los cinco años siguientes a la entrada en vigor de la reforma, en tanto la GN desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial, el Presidente de la Republica podrá disponer de la Fuerza Armada Permanente (FAP) en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada subordinada y complementaria. Con base en este artículo transitorio, el Ejecutivo Federal, mediante un acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 2020, ordenó a la FAP a participar en funciones de seguridad pública, repitiendo los mismos términos y condiciones establecidos en el artículo transitorio.

El contenido del acuerdo provocó la presentación de una controversia constitucional por la Cámara de Diputados como parte actora (CD) representada por Laura Rojas, diputada del Partido Acción Nacional, en su calidad de presidenta de la Cámara. El problema que se ha planteado y que debe resolver la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) es si existe alguna afectación a las facultades del Poder Legislativo Federal, esto es, si alguno de los contenidos del acuerdo o de las condiciones de disposición de la FAP por parte del Ejecutivo, como parte demandada, debe estar previamente regulado por una Ley, como consecuencia de la alegada existencia de un principio de reserva en la CPEUM.

Como cuestión previa al problema planteado por la CD, la SCJN deberá resolver si la diputada Rojas, como presidenta de la CD, tiene la representación del órgano como parte legitimada en la controversia al no haber actuado con el acuerdo mayoritario de la CD, ya que la presentó ejerciendo su facultad de manera unilateral conforme al inciso l), punto1, del artículo 23 de la Ley Orgánica del Congreso y el punto 2 del artículo 233 del Reglamento de la CD. Si bien es cierto que puede formularse algún argumento en el sentido que la presidenta no debería actuar sin el acuerdo de la CD, más si es para reclamar actos de otro poder que afectan la esfera de facultades del Poder Legislativo Federal, lo cierto es que así se encuentra regulado en su normativa orgánica, la cual podía haber sido modificada en cualquier momento por el Poder Legislativo o incluso restringida por la CD en su propio reglamento, ajustando así la normativa a esa razón política.

La posibilidad de presentación de la controversia por parte de la presidenta se vuelve más clara por el precedente de la SCJN que resulta directamente aplicable al caso, la controversia 42/2004, en la que se consideró que la representación era del presidente de la CD incluso si éste no contaba con el acuerdo de los demás diputados, al estar así establecido en su normativa orgánica. Lo mismo resolvió recientemente la SCJN, aplicando ese primer precedente a un problema muy similar con respecto al presidente de la Cámara de Senadores (CS), el cual presentó la controversia constitucional 97/2017 en contra de la Constitución de la Ciudad de México, resuelta el 10 de septiembre de 2019, en la que se alegó, como causal de improcedencia, un argumento muy similar al anteriormente mencionado. La SCJN decidió, sin discusión y por votación unánime, aplicando por analogía el precedente de la controversia 42/2004, en el sentido de que si bien pudiera ser políticamente conveniente que se generara un consenso al interior de la cámara para la presentación de la controversia, esto no era necesario conforme a su propia normativa, por lo que conforme al artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la CPEUM, bastaba con que se presentara por quien tuviera la legal representación de la cámara correspondiente que, en el caso, era del presidente de la CS.

Conforme a esta línea de precedentes, pareciera que la SCJN tiene fijado un criterio claro sobre el tema y si bien éste puede cambiar por nuevas reflexiones por parte de sus integrantes, lo cierto es que el cambio tendría que sustentarse no solo en estas reflexiones, sino que requeriría un paso previo que justificara la razón por la cual debería revisitarse un precedente unánime, como ha sido de manera recurrente el argumento de cambio de integración del órgano. Sin embargo, el último precedente mencionado fue resuelto por unanimidad y la integración de la SCJN solo se ha modificado por la reciente incorporación de la ministra Ríos Farjat, por lo que resulta previsible que la SCJN decida que la diputada Rojas cuenta con la representación de la CD.

Mas importantes resultan ciertos puntos sobre el problema de fondo de la controversia presentada por la CD. El primero de ellos es la habilitación directa que un artículo transitorio constitucional otorga al Ejecutivo Federal para disponer de la FAP en tareas de seguridad pública. De la lectura literal del artículo transitorio no se desprende ninguna intervención previa o reserva de ley para el Legislador Federal que pudiera precondicionar el ejercicio de la facultad concedida. Es importante hacer notar que el Poder Ejecutivo puede ejercer facultades directamente concedidas en la CPEUM sin necesidad de una ley previa, como el establecimiento de zonas de veda para las aguas nacionales en el 4º párrafo del artículo 27, la disposición de la FAP para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación en la fracción VI del artículo 89, hasta contar con facultades formalmente legislativas propias, como es el caso del segundo párrafo del artículo 131, que le permite modificar la Ley de Ingresos de manera directa con una aprobación posterior al ejercicio de la facultad por parte del Congreso. De este modo, la fundamentación del acuerdo en la fracción I del artículo 89 no lo convierte en ejercicio de la facultad reglamentaria, en el sentido de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de una Ley, el único fundamento del acuerdo es exclusivamente el artículo QUINTO transitorio de la reforma constitucional de la GN. Es difícil que esta errónea fundamentación del acuerdo se convierta en una razón trascendente que afecte su validez.

En este sentido, si el Ejecutivo ya contaba con la facultad de disponer de la FAP para la seguridad interior y defensa exterior de la Nación desde la fracción VI del artículo 89 y con base en la interpretación realizada por la SCJN en el precedente de la acción de inconstitucionalidad 1/1996, el cual no deja dudas sobre esta posibilidad y es el precedente rector vigente. La pregunta es ¿para qué se necesitaba una facultad de disposición en un artículo transitorio que estableciera esta habilitación para la colaboración de la FAP con la GN, si la CPEUM, según los precedentes de la SCJN, ya contemplaban esta posibilidad? Una alternativa plausible es que el legislador constitucional, como último órgano del ordenamiento jurídico mexicano, haya fijado una interpretación distinta a la de la SCJN, cancelando la posibilidad de la colaboración de la FAP en materia de seguridad pública y estableciendo condicionamientos temporales y materiales para la misma. ¿Qué sentido tendría que después de la extinción del transitorio en 5 años, el Ejecutivo simplemente pudiera seguir disponiendo de la FAP en materia de seguridad pública? Esta sería una de las incógnitas fundamentales que la SCJN debería esclarecer en una resolución de fondo, la naturaleza de la habilitación de “disponer” del artículo QUINTO transitorio con relación a la misma facultad establecida en la fracción VI del artículo 89.

La segunda incógnita que le corresponde a la SCJN resolver, se refiere a estas limitaciones materiales de la habilitación contenida en el artículo QUINTO transitorio. De existir una reserva de ley, ¿puede precondicionar el ejercicio de la habilitación de disposición la FAP? ¿No sería más bien esta reserva un mandato y, por tanto, una omisión por parte del legislador federal? De ser así, nos encontraríamos con la peculiaridad de que la controversia constitucional por parte de la Presidenta de la CD estaría reclamando una omisión del Poder Legislativo Federal y no una falta por parte del Ejecutivo al emitir su acuerdo. Al respecto, no nos pasa desapercibido que la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza prevé, en su artículo 1º, que sus disposiciones tienen como fin regular el uso de la fuerza que ejercen las instituciones de seguridad pública del estado, así como de la FAP cuando actúe en tareas de seguridad pública. Sin embargo, si bien esta regulación podría estar colmando la reserva de ley a la que nos hemos estado refiriendo, en el sentido de regular el ejercicio de la función por parte de la FAP, claramente no colmaría la totalidad de los calificativos establecidos en el artículo QUINTO transitorio y en el acuerdo impugnado.

La tercera incógnita es que si bien en el artículo SEGUNDO del acuerdo se regulan las funciones en las que puede colaborar la FAP con la GN mediante la referencia a ciertas fracciones del artículo 9º de la Ley de la GN; además se instruye en el artículo CUARTO a los servidores públicos correspondientes a coordinarse para definir la forma en la que se complementará la función, con lo que la complementariedad también podría entenderse cubierta, lo cierto es que el acuerdo no desarrolla en ningún momento lo que debe entenderse por extraordinario, ya que parece que la colaboración es permanente durante los 5 años establecidos en el QUINTO transitorio. Tampoco establece los mecanismos de subordinación a la autoridad civil, ni de fiscalización de lo que deberían ser cada una de estas colaboraciones extraordinarias, lo cual parece difícil que se cubra por la actuación del órgano interno de control como se pretende en el artículo QUINTO del acuerdo, o mediante la adición de un apartado al informe anual que contempla el artículo 76 de la CPEUM, conforme lo dispone artículo QUINTO transitorio de la reforma de la GN.

Sin embargo, esta tercera incógnita se refiere a fallas u omisiones del acuerdo y nada tiene que ver ya con la invasión de facultades del Poder Legislativo, por lo que la SCJN tendría que realizar este análisis más allá del principio de afectación y de la reclamada reserva de ley, usando la suplencia de la deficiencia de la queja que, conforme a los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de la materia es amplía, por lo que sí es posible que la SCJN haga este análisis. La incógnita final es, por tanto, si la SCJN resolverá solo las impugnaciones relacionadas con la invasión de facultades y la reserva de ley o si, en suplencia de la queja, analizará aquellas que van más allá de esta afectación, las que corresponden directamente a fallas u omisiones del acuerdo. La SCJN puede hacerlo, la pregunta es si estará dispuesta.

* Raúl Mejía Garza (@RMejiaG) es Asociado Investigador del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho A.C. (IFED) y profesor de derecho constitucional en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Laura Rojas Zamudio (@LauRojasZam) es Asociada Investigadora del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho A.C. (IFED).

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