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Visión Legislativa
Por Maria del Carmen Nava
Politóloga. Investigadora. Especialista en Poder Legislativo, partidos políticos y Estado abier... Politóloga. Investigadora. Especialista en Poder Legislativo, partidos políticos y Estado abierto. Impulsa el parlamento abierto, la transparencia, el acceso a la información, la rendición de cuentas, fiscalización, combate a la corrupción y derechos humanos. Fundadora de Visión Legislativa, organización que realiza estudios comparados de parlamentos e instituciones; forma parte de la Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa. Comisionada Ciudadana del Instituto de Transparencia de la Ciudad de México #InfoCdMx. @MaricarmenNava http://www.mariadelcarmennavapolina.mx/ (Leer más)
¿Hacia un gobierno dividido?
Veinticuatro años después de aquel histórico 1997, parece existir un escenario similar de inicios de gobierno dividido; la diferencia radica en que la coalición que encabeza MORENA podría conservar la mayoría absoluta de facto, lo que permitirá la aprobación del Presupuesto, el control significativo de los órganos de la Cámara y la aprobación de proyectos de ley secundarios.
Por María del Carmen Nava
29 de agosto, 2021
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Con escasa transparencia legislativa, un potencial gobierno dividido por la integración de una de las dos cámaras federales y retos de trabajo parlamentario en virtualidad por la pandemia, arranca la nueva legislatura federal.

¿La historia se repite?

Durante casi siete décadas del siglo XX hubo hegemonía de un solo partido en el sistema político mexicano, hasta que en 1997 el PRI, que encabezaba el Poder Ejecutivo federal, perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. Eso implicó que la aprobación de leyes, del presupuesto, de designaciones y de reformas a la Constitución dependiera del diálogo con la oposición que juntos sumaban 261 curules, 52.2 % del total de integrantes.

Tras veintiún años en los que el Ejecutivo federal no tuviera la mayoría absoluta legislativa (la mitad más uno de diputaciones federales), la legislatura 2018-2021 tuvo una súper mayoría con 330 diputaciones de la coalición que gobierna a nivel federal, de las cuales 252 conformaron la bancada de Morena -habiendo ganado en urnas 191 espacios de representación, los 61 restantes fueron producto de gestiones políticas, no de traducción de votos-. Fueron tres años de este movimiento pendular.

Con los resultados de las elecciones intermedias de 2021, MORENA perdió la mayoría calificada que había obtenido en 2018 en coalición con otros partidos. Y la oposición -si incluimos a MC aun cuando no compitió en coalición con PRI, PAN y PRD- tendrá 222 personas diputadas que corresponden al 44.4% del total de curules.

Veinticuatro años después de aquel histórico 1997, parece existir un escenario similar de inicios de gobierno dividido; la diferencia radica en que la coalición que encabeza MORENA podría conservar la mayoría absoluta de facto, lo que permitirá la aprobación del Presupuesto, el control significativo de los órganos de la Cámara y la aprobación de proyectos de ley secundarios.

Arranque de grupos parlamentarios

A nivel federal, los grupos parlamentarios se conforman uno por cada partido político que obtuvo representación en las urnas; así lo marcan las disposiciones constitucionales y la Ley Orgánica del Congreso (en el caso de la Cámara de Diputados lo establece en su artículo 26). Las bancadas son los brazos legislativos de los partidos, y como tal, su integración habrá de corresponder a la representación obtenida.

La búsqueda -en 2018 exitosa- de la conformación hechiza, negociada, de la integración de grupos parlamentarios, salta la intención de las personas que votaron y dispusieron canales de representación legislativa diferenciada, al modificar los resultados electorales de facto y convertirlos en pesos legislativos partidistas distintos, que en última instancia se traducen en decisiones legislativas, alteración de la proporcionalidad de integración de órganos de gobierno, comisiones y comités. Esto es: el construir grupos parlamentarios negociados deterioran la calidad de la representación pues su conformación no corresponde a cómo votaron las personas en la jornada electoral. Esto fue justo lo que ocurrió en 2018.

Sin transparencia legislativa

El 25 de agosto pasado, se publicó el Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa (ILTL) 2020, la quinta edición en el que Visión Legislativa ha participado como parte de la Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa (RLTL). Los resultados arrojan amplias áreas de oportunidad para el Congreso federal mexicano, el cual obtuvo una calificación de 47.4 %. Si bien México se encuentra arriba de la media regional de 39.6 %, sigue reprobado en la evaluación en materia de transparencia legislativa que se hizo a 13 poderes legislativos de la región.

La dimensión presupuestal es la más rezagada en la región según los resultados del ILTL 2020. El común denominador es la falta de transparencia en el ejercicio de los recursos públicos asignados a los congresos, unicamerales o bicamerales, último caso para México que tiene una calificación de 29.2 %.

Congresos virtuales

Al inicio de la fase 2 de la emergencia sanitaria por COVID-19 el 24 de marzo de 2020, Visión Legislativa inició con el monitoreo de la actividad parlamentaria de las 34 legislaturas en México durante la pandemia. Los hallazgos han sido publicados periódicamente a través de siete reportes en 2020, un informe anual y un último reporte el 9 de agosto de 2021.

Como contexto, la exposición a posibles contagios de COVID-19 entre personas legisladoras y personal administrativo de los congresos generó que el trabajo remoto complementara al presencial en la mayoría de los casos. Para el caso de las legislaturas locales, suman ya 27 los congresos que optaron por dar legalidad a las sesiones virtuales a través de reformas a sus marcos normativos.

  • 27 congresos que se sumaron a las sesiones virtuales,
    • 22 de estos lo hicieron a través de una reforma a su ley orgánica (Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chihuahua, Ciudad de México, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora y Veracruz);
    • 4 reformaron la Constitución local (Nuevo León, Sinaloa, Yucatán y Zacatecas); y,
    • 1 (uno) reformó su reglamento interior (Chiapas).
  • 2 congresos locales (Morelos y Tlaxcala) que decidieron no reformar su normativa y aprobar un acuerdo legislativo que les permitiera sesionar en remoto. Y, otros 3 congresos locales (Quintana Roo, Tabasco y Tamaulipas) que no aprobaron reformas ni acuerdo legislativo para sesionar de forma virtual.
  • 4 de 26 congresos locales especificaron los alcances de sus reformas sobre virtualidad, es decir, los temas y el tipo de asunto que se puede discutir y aprobar en remoto.
  • 17 congresos locales aprobaron por unanimidad sus reformas en materia de sesiones virtuales:
    • 10 de ellos tienen mayoría del partido MORENA),
    • 4 del PAN,
    • 1 del PRI
    • 1 MC, y
    • 1 sin mayoría (caso de SLP en la que MORENA y PAN tienen la misma cantidad de legisladores).
  • 8 congresos locales cumplieron con su obligación de transparencia de publicar la documental legislativa (iniciativas, dictámenes votaciones, decretos) de sus reformas en materia de virtualidad:
    • 3 de MORENA tiene la mayoría (Durango, Oaxaca y Veracruz),
    • 3 del PAN (Chihuahua, Guanajuato y Nayarit),
    • Uno de MC (Jalisco) y
    • Uno del PRI (Coahuila).
  • 9 de los 32 congresos locales aprobaron reformas al paquete fiscal 2020 de sus entidades: Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Colima, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo León y Zacatecas.

Retos para nuevas legislaturas

La primera reflexión sobre la virtualidad parlamentaria fue si esta modalidad cambiaría la esencia que ha distinguido a los cuerpos legislativos desde sus inicios en la historia: la deliberación, el debate cara a cara y hombro con hombro. Cierto es que han habido retos y oportunidades en la implementación de las reformas sobre virtualidad, de la forma en que las sesiones remotas se reglamentan; pero también habría que señalar que las instituciones públicas se evalúan en función de su resiliencia, que en este caso sería la capacidad de los legislativos para adaptarse a las condiciones sanitarias y, al mismo tiempo, no abdicar a las facultades que la Constitución federal y locales les confieren. Al respecto, Visión Legislativa siguió de cerca el caso de Nuevo León, donde el Legislativo local abdicó su facultad presupuestaria frente al Ejecutivo de la entidad, a pesar de que la propia constitución local lo prohíbe.

La segunda reflexión tiene que ver con que -sin importar la modalidad virtual o presencial- las acciones de los congresos locales continúan encendiendo las alarmas en términos de opacidad en sus procesos. La falta de información legislativa en los portales durante la pandemia fue un reto para el monitoreo de Visión Legislativa, pero también lo es para las personas interesadas en observar a sus representantes. El ejemplo de ello es que sólo 8 de los 27 congresos locales que reformaron su marco normativo en materia de virtualidad publicaron de forma completa la documental parlamentaria. Otro ejemplo es el caso de las 593 personas designadas en los Concejos Municipales de Hidalgo hacia el final del 2020, donde no se publicaron los dictámenes ni las votaciones luego de la aprobación del pleno.

Sabemos que el rezago en transparencia legislativa a nivel local no es nuevo, pero ahora cobra mayor relevancia puesto que la información se vuelve vital en tiempos de emergencia como la pandemia por COVID19. Cerrar estas brechas informativas empodera a las personas y legitima la acción institucional de los legislativos.

La tercera reflexión es que todo monitoreo legislativo debe abarcar la labor legislativa completa: representación, legislación, fiscalización y revisión de los otros poderes, presupuesto y designaciones. En ese sentido, el rezago en la publicación de la documental del trabajo parlamentario durante pandemia implica ampliar aún más las brechas de información entre representante y representado; las reformas presupuestarias que dotan de facultades extraordinarias al Ejecutivo van en contra de la Constitución y de la necesidad de contrapesos instituciones; la opacidad en las designaciones públicas genera dudas no sólo respecto al proceso en sí mismo, sino respecto los criterios en la selección de los perfiles de las personas seleccionadas; y, por último, la negativa al derecho a saber sobre los contagios de COVID-19 entre las personas legisladoras locales, tal como documentó en el sexto reporte de Visión Legislativa en 2020.

La representación se fortalecerá en la medida en que exista apertura, transparencia, sustento y legalidad en cada función legislativa. La emergencia sanitaria no justifica los vacíos de información parlamentaria, ni mucho menos la vulneración al Estado democrático de Derecho.

En conclusión, cinco retos para las 30 legislaturas locales y la federal en Cámara de Diputados y Senado, son:

  • Implementar e institucionalizar los principios del parlamento abierto en todas las facultades que les confiere la Constitución y las leyes, más allá de foros, mesas y protocolos que pueden ser ajenos a la operación y acciones cotidianas de parlamento abierto en estructuras parlamentarias, comisiones legislativas, órganos de gobierno, comités. El parlamento abierto implica una forma cotidiana de trabajar, no obedece a firmas de protocolos ni discursos; se mide y es perceptible a la sociedad, cuando las legislaturas son abiertas en su operación diaria.
  • Actuar con estricto apego a constitucionalidad y a un Estado democrático de derecho abonará a elevar la calidad de la representación. Las primeras decisiones que tomen las legislaturas darán muestra de ello.
  • Atender el problema de la falta de información parlamentaria y transparencia.
  • Conservar la información y la versión del portal oficial de las legislaturas pasadas en cumplimiento de las buenas prácticas de memoria y archivo.
  • Cualquier renovación de los portales deben atender a los principios de accesibilidad, de lenguaje sencillo y de parlamento abierto.

Veremos si se hace realidad el escenario de gobierno dividido que arrojó las urnas, o se conforman mayorías hechizas negociadas.

@MaricarmenNava

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