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Cuartoscuro Archivo

Programas sociales del gobierno de AMLO seguirán sin reglas de operación en 2020

Aunque se esperaba que la administración federal cambiara la clasificación de sus programas bandera, no lo hizo, pese a las acusaciones de que como están generan opacidad y le abren la puerta a la corrupción.
Cuartoscuro Archivo
21 de octubre, 2019
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Los programas insignia del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, como Jóvenes Construyendo el Futuro, Sembrando Vida, pensión para personas con discapacidad, Producción para el Bienestar y becas para estudiantes de Educación Media Superior no tendrán reglas de operación para 2020, tal y como sucedió en este 2019.

Eso significa que no habrá los elementos suficientes para poder evaluar a su población objetivo, el mecanismo de selección de los beneficiarios, los parámetros para su operación, sus metas, resultados y forma de gastar los recursos.

Entérate: El gobierno gasta millones en programas prioritarios sin reglas de operación

De acuerdo al documento Reglas de operación de los programas del Gobierno Federal: Una revisión de su justificación y su diseño, del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, estas deben contener, como mínimo: objetivos del programa, lineamientos generales, que incluyan cobertura, características de los apoyos (tipo y monto), beneficiarios, criterios y procedimiento de selección, elegibilidad, requisitos, transparencia, derechos, obligaciones y sanciones.

También deben presentar los lineamientos específicos del programa y las instancias que serán ejecutoras, normativas, de control y vigilancia; así como una matriz de indicadores, que formarán parte del sistema de monitoreo y evaluación.

“Si un programa no tiene reglas de operación es más difícil saber si se está ejecutando bien, si está llegando a la población objetivo, cómo se están gastando los recursos, etcétera”, explica Alfredo Elizondo, coordinador de Proyectos de Gesoc.

Hace un año, cuando llegó la administración federal del presidente Andrés Manuel López Obrador se crearon nuevos programas sociales. Estos no aparecieron clasificados en el anexo 25 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2019, en el que se enlistan todos los sujetos a reglas de operación y que se identifican con la letra S, en su clave presupuestaria.

Los nuevos programas de la administración federal aparecieron en la estructura programática con la letra U, que identifica a los de la modalidad Otros subsidios, y que no están obligados a tener esas reglas.

Académicos, políticos e investigadores de la sociedad civil criticaron la decisión y advirtieron que eso permitiría la discrecionalidad en el uso del presupuesto para programas sociales, y podría fomentar la corrupción. Se esperaba que, ante las críticas y sin el argumento de que eran nuevos, para este 2020 sí las tuvieran.

No fue así. Los programas sociales aparecen, otra vez, como U. Lo más que tendrán son lineamientos, que no son lo mismo que las reglas de operación, aunque dependencias como la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Social argumenten que sí.

Estas son estrictas e incluso se someten a la aprobación de la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Cofemer); los lineamientos no y tampoco están obligados a contar con metodología, procedimientos, manuales, formatos, convenios, convocatorias ni criterios de selección de beneficiarios.

“Es preocupante -dice Carlos Brown, coordinador de Justicia Fiscal de Fundar-, porque no solo es un programa o dos, es toda una nueva arquitectura de la política social de México sin reglas de operación, que además se está sustentando en esto de los censos del bienestar y una estructura paralela, sin los contrapesos para hacer una evaluación completa”.

¿Están incumpliendo la ley?

Si estos programas se quedan sin reglas de operación no caen en la ilegalidad, porque hay vacíos en la reglamentación al respecto que permiten a la administración federal decidir en forma discrecional si un programa es modalidad S o U, explica el analista de Gesoc, Alfredo Elizondo.

Así es, la Ley General de Desarrollo Social dice en su artículo 26 que el gobierno federal deberá elaborar y publicar en el Diario Oficial de la Federación las reglas de operación de los programas de desarrollo social, incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Pero no hay ningún artículo o apartado de esta reglamentación donde se diga, tal cual, que todos los programas sociales deben tenerlas o que no pueden ponerse en una clasificación diferente a la S.

El vacío se agranda en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que en su artículo 77 establece que se señalarán en el Presupuesto de Egresos los programas a través de los cuales se otorguen subsidios, y aquellos programas que deberán sujetarse a reglas de operación.

El gobierno federal ha hecho justo eso, señalar en el anexo 25 del Presupuesto de Egresos de la Federación los que están bajo esta modalidad, pero omitió incluir sus programas insignia.

De dónde salen los programas modalidad U

Ni en la Ley General de Desarrollo Social ni en la de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se menciona la modalidad de programas Otros subsidios.

Pero aparecen, explica Elizondo, gracias a la Ley de Contabilidad Gubernamental. El artículo 6 define al Consejo Nacional de Administración Contable y dice que tiene entre sus facultades emitir el marco metodológico para la integración y análisis de los componentes de las finanzas públicas a partir de los registros contables y el proceso presupuestario, así como las clasificaciones de los ingresos y gastos.

Y fue el Consejo, en ejercicio de sus atribuciones, quien emitió el Acuerdo por el que se establece la clasificación programática, es decir la tipología general. Y ahí aparecen los programas clasificados como Otros subsidios o U. Pero la definición de qué son o qué clasifican es escueta. Los U, dice el acuerdo son: “para otorgar subsidios no sujetos a reglas de operación, en su caso, se otorgan mediante convenios”.

Los analistas e investigadores argumentan que usar estos recovecos y vacíos legales para no poner reglas de operación a los programas es, por lo menos, una muy mala práctica.

Si se revisan los programas de antes, de hace 10 o 5 años, que estaban clasificados como U es evidente que tenían otras características, explica Rogelio Gómez Hermosillo, experto internacional en programas sociales y coordinador de Acción Ciudadana Frente a la Pobreza.

“Eran fondos, no entregaban subsidios a personas u hogares, sino a escuelas, unidades económicas, municipios, y eran pequeños, estaban en fase inicial (a prueba), por eso ahora no se justifica en los casos de estos programas dejarlos como U, porque los subsidios que entregan son a personas, tienen un presupuesto elevado y están en su segundo año. Pero el problema es que por el vacío legal, ya se volvió discrecional la clasificación”.

Quienes podrían cambiarla son los diputados. “Ellos tienen esa atribución y sí, sería la opción para dotar a la política social de reglas de operación”, dice Brown.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria lo avala, el artículo 77 señala que la Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos, podrá señalar los programas, a través de los cuales se otorguen subsidios, que deberán sujetarse a reglas de operación con el objeto de asegurar que la aplicación de los recursos públicos se realice con eficiencia, eficacia, economía, honradez y transparencia.

La diputada Patricia Terrazas, presidenta de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, adelanta en entrevista con Animal Político que, al menos el grupo parlamentario del PAN, partido del que ella es integrante, sí pugnará porque los programas sociales de este gobierno tengan reglas de operación.

Y lo hará vía la Comisión de Presupuesto, durante la discusión en lo particular del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Durante la discusión del dictamen, se presentará una reserva sobre la clasificación U de estos programas, explica Terrazas.

Las reservas son propuestas de modificación, adición o eliminación de uno o varios artículos incluidos en el proyecto.

En la discusión en lo particular, en comisiones, se abordan aparte los artículos, fracciones o incisos que los miembros del pleno quieran impugnar; y se podrá reservar para votar en un solo acto.

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Chernóbil: ¿cuál fue el número total de víctimas del desastre nuclear?

Después de décadas de cifras contradictorias, el número de personas afectadas por la explosión del reactor de la central nuclear de Chernóbil está empezando a esclarecerse. Y la cantidad de víctimas es mayor de lo que se había creído.
12 de septiembre, 2019
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Una mujer deja flores frente a un homenaje a las víctimas de Chernóbil.

Getty Images
Treinta y un ingenieros, bomberos y trabajadores de limpieza de emergencia son reconocidos oficialmente como víctimas en los primeros tres meses tras el desastre de Chernóbil.

La primavera (del hemisferio norte) siempre fue la época con más trabajo en la planta de procesamiento de lana en Chernihiv, en el norte de Ucrania.

Los trabajadores, principalmente mujeres, hacían turnos de 12 horas para clasificar las más de 21,000 toneladas de lana que pasaban por la fábrica antes de lavarla y embalarla.

Pero en abril y mayo de 1986 empezaron a enfermarse. Algunas sufrieron hemorragias nasales, otras mareos y náuseas.

Cuando las autoridades investigaron, encontraron niveles de radiación en la fábrica tan altos de hasta 180 mSv/h (milisievert por hora, que es la medida de radiación ionizante en el cuerpo humano).

Cualquier persona expuesta a estos niveles excedería la dosis anual considerada segura en muchas partes del mundo en menos de un minuto.

¿Fuera del área de exclusión?

La planta de procesamiento de lana de Chernihiv se encontraba a unos 30 kilómetros de distancia de la central nuclear de Chernóbil.

El 26 de abril de 1986, la central nuclear sufrió una explosión catastrófica que arrojó nubes de material radiactivo sobre el área circundante mientras un incendio ardía sin control.

Pero Chernihiv estaba fuera de la zona de exclusión que fue rápidamente marcada alrededor de la planta afectada.

“El área estaba en amarilla en los mapas de radiación, lo que significa que la ciudad no fue fuertemente afectada”, dice Kate Brown, historiadora científica del Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT), en Estados Unidos.

Planta de Chernóbil.

Getty Images
El número de muertes y enfermedades causadas por la radiación emitida por Chernóbil después del accidente sigue siendo un tema polémico.

“Sin embargo, a 298 mujeres de esa fábrica se les otorgó la condición que normalmente estaba reservada para aquellas personas que tuvieron exposiciones documentadas durante los primeros días de la limpieza después del accidente”.

Brown descubrió la historia de las trabajadoras de la lana de Chernihiv como parte de su investigación sobre el verdadero costo del desastre de Chernóbil.

Las muertes de Chernóbil

Según el número oficial de muertos reconocido internacionalmente, solo 31 personas murieron como resultado inmediato de Chernóbil, mientras que la ONU estima que 50 muertes pueden atribuirse directamente al desastre.

La investigación de Brown, sin embargo, sugiere que el desastre de Chernóbil fue mucho peor.

“Cuando visité la fábrica de lana en Chernihiv, conocí a algunas de las mujeres que trabajaban en ese momento”, cuenta.

“Hoy solo quedan 10 de ellas. Las mujeres recogían la lana y las acomodaban en las mesas. En mayo de 1986, la fábrica tenía lana con lecturas de radiación de hasta 30Sv/h. así que era como abrazar una máquina de rayos X encendida”.

Miles de animales fueron sacrificados en el área alrededor de Chernóbil mientras se realizaron las evacuaciones.

Planta de Chernóbil.

Getty Images
Una nueva investigación arroja luz sobre las consecuencias del desastre de Chernóbil.

Brown cree que la lana de algunos de estos animales llegó a la fábrica en Chernihiv junto con otra lana contaminada de granjas expuestas a material radiactivo en el norte de Ucrania.

Ellas me “señalaron diferentes partes de sus cuerpos que habían envejecido más que el resto y donde tenían problemas de salud”, describe Brown.

Según le contaron, las otras 288 mujeres murieron o tomaron licencias por problemas de salud.

Los “liquidadores”

En las semanas y meses que siguieron al desastre de Chernóbil, cientos de miles de bomberos, ingenieros, militares, policías, mineros, y personal médico fueron enviados al área alrededor de la central eléctrica destruida en un esfuerzo por evitar que el material radiactivo se propagara más al medio ambiente.

A estas personas, que se conocieron como “liquidadores” por la definición soviética oficial de “participante en la liquidación de las consecuencias del accidente de la central nuclear de Chernóbil”, se les otorgó un estatus especial con beneficios como atención médica adicional y pagos.

Los registros oficiales indican que 600,000 personas recibieron el estatus de liquidador.

Pero un polémico informe publicado por miembros de la Academia de Ciencias de Rusia indica que podría haber hasta 830,000.

Estiman que entre 112,000 y 125,000 de ellos, alrededor del 15%, habían muerto en 2005. Aunque muchas de las cifras en el informe fueron cuestionadas por la comunidad científica.

Las autoridades ucranianas mantuvieron un registro de sus propios ciudadanos afectados por el accidente de Chernóbil.

En 2015 había 318,988 trabajadores de limpieza ucranianos en la base de datos, aunque según un informe reciente del Centro Nacional de Investigación de Medicina de Radiación en Ucrania, 651,453 trabajadores de limpieza fueron examinados por exposición a la radiación entre 2003 y 2007.

Un registro similar en Bielorrusia sumó 99,693, mientras que otro incluyó 157,086 liquidadores rusos.

Viudas de Chernóbil.

Getty Images
El gobierno ucraniano paga beneficios a más de 36.000 viudas de hombres que murieron como resultado del desastre de Chernóbil.

En Ucrania, las tasas de mortalidad entre estas personas se dispararon, pasando de 3.5 a 17.5 muertes por cada 1,000 personas entre 1988 y 2012.

La discapacidad entre los liquidadores también aumentó.

En 1988, el 68% de ellos se consideraban sanos, mientras que 26 años después solo el 5,5% lo era. Se informó que el 63% padecía enfermedades cardiovasculares y circulatorias, mientras que el 13% tenía problemas con sus sistemas nerviosos.

En Bielorrusia, 40,049 liquidadores habían contraído cáncer hasta 2008 junto con otros 2,833 de Rusia.

La Agencia Internacional de Energía Atómica, sin embargo, dice que los estudios de salud en liquidadores “no demostraron ninguna correlación directa entre su exposición a la radiación” y el cánceru otra enfermedad.

Más afectados

Los habitantes de la ciudad cercana de Prípiat y alrededores también soportaron la peor parte de las exposiciones a la radiación.

Se cree que unas 200,000 personas fueron reubicadas como resultado del accidente.

Algunos de los que vivían más cerca de la planta de energía recibieron radiación de aproximadamente 37,000 veces más que la dosis de una radiografía de tórax después de respirar material radiactivo y comer alimentos contaminados.

Una turista se toma una selfie en los alrededores de Chernóbil.

Getty Images
Caso 100,000 personas fueron evacuadas del área alrededor de Chernóbil en los meses posteriores al desastre, pero hoy las ciudades abandonadas atraen turistas.

La mortalidad de los evacuados aumentó gradualmente, alcanzando un pico entre 2008 y 2012 de 18 muertes por cada 1,000 personas.

Pero hubo más afectados. Brown encontró evidencia del accidente en los registros del hospital de la época que muestra cuán generalizados eran los problemas.

“En los hospitales de toda la región y hasta de Moscú, la gente estaba llenade síntomas agudos“, dice.

“Al menos 40,000 personas fueron hospitalizadas en el verano después del accidente, muchas de ellas mujeres y niños”.

Evidencia oculta

Se cree que la presión política llevó a que las autoridades soviéticas ocultaran la verdadera dimensión del problema.

Viktor Sushko, subdirector general del Centro Nacional de Investigación de Medicina de Radiación (NRCRM) con sede en Kiev, Ucrania, describe el accidente de Chernóbil como el “mayor desastre creado por el hombre en toda la historia”.

El NRCRM estima que alrededor de cinco millones de ciudadanos de la antigua URSS, incluidos tres millones en Ucrania, sufrieron como resultado de Chernóbil, mientras que en Bielorrusia, alrededor de 800,000 personas fueron registradas como afectadas por la radiación después del desastre.

Incluso ahora, el gobierno ucraniano está pagando pensiones a 36,525 mujeres que se consideran viudas de hombres que sufrieron como resultado del accidente de Chernóbil.

Planta de Chernóbil.

Getty Images
La explosión que expuso el núcleo en el reactor número cuatro en Chernóbil ocurrió durante una prueba de seguridad y propagó material altamente reactivo.

En enero de 2018, 1.8 millones de personas en Ucrania, incluidos 377,589 niños, contaban con el estado de “víctimas del desastre”, según Sushko.

Hubo un rápido aumento en el número de personas con discapacidad entre esta población, pasando de 40,106 en 1995 a 107,115 en 2018.

Las tasas de mortalidad en áreas contaminadas por la radiación crecieron progresivamente más que en el resto de Ucrania, alcanzando su punto máximo en 2007, cuando murieron más de 26 personas de cada 1,000 en comparación con el promedio nacional de 16 por cada 1,000.

Kilómetros cuadrados de radiación

Se estima que unos 150,000 kilómetros cuadrados de Bielorrusia, Rusia y Ucrania están contaminados y la zona de exclusión de 4,000 kilómetros cuadrados, un área de más del doble del tamaño de Londres, permanece prácticamente deshabitada.

Pero las consecuencias radiactivas, transportadas por los vientos tras la explosión, se dispersaron en gran parte del hemisferio norte, registrándose altos niveles en Suecia y Gran Bretaña, donde hubo restricciones estrictas en la venta de cordero y otros productos ovinos durante años por la contaminación en pastizales.

En áreas de Europa occidental también hubo indicios de que las tasas de neoplasias (crecimientos anormales de tejidos que incluyen cánceres) fueron más altas que en áreas que escaparon a la contaminación.

Brown cree que algunas de las acciones de aquellos que intentaron lidiar con las consecuencias del desastre también llevaron a que la contaminación se extendiera.

Mapa de la dispersión de material radiactivo.

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El viento transportó material radiactivo sobre un área extensa, principalmente hacia el oeste, en los días que siguieron al desastre.

En un archivo en Moscú encontró registros que indicaban que se enviaba carne, leche y otros productos de plantas y animales contaminados a todo el país.

“Crearon manuales para las industrias de la carne, la lana y la leche para clasificar los productos como altos, medios y bajos en términos de radiación”, dice.

“La carne con niveles altos, por ejemplo, se metía en el congelador para esperar hasta que (los niveles de radiación) cayeran. Mientras que la carne de nivel medio y bajo se mezclaba con carne limpia y se convertía en salchicha. Fue etiquetada como normal y enviada a todo el país, aunque se les dijo que no lo enviaran a Moscú”.

Brown, quien escribió un libro sobre sus hallazgos: “Manual for Survival: A Chernobyl Guide to the Future” (“Manual para la supervivencia: una guía de Chernóbil para el futuro”, en español), también descubrió historias similares de arándanos que superaron el límite de radiación aceptado y se mezclaron con otros frutos sin radiación para que todo el lote estuviese por debajo del límite regulatorio.

Significaba que las personas fuera de Ucrania “desayunaron arándanos de Chernóbil” sin siquiera saberlo, dice.

Efectos a largo plazo

Establecer los vínculos entre la exposición a la radiación y los efectos a largo plazo sobre la salud es una tarea difícil.

Pero un estudio reciente identificó problemas en los genomas de los niños que estuvieron expuestos al desastre o nacieron de padres que sí lo estuvieron.

“La inestabilidad del genoma representa un riesgo significativo de cáncer”, dice Aleksandra Fučić, genotoxicóloga del Instituto de Investigación Médica y Salud Ocupacional en Zagreb, Croacia.

Una mujer sostiene a un niño con problemas motrices.

Getty Images
Atribuir los efectos de la exposición a la radiación de Chernóbil a defectos de nacimiento y otros problemas de salud en niños nacidos después del accidente es un tema controvertido.

Hija de una mujer ucraniana, estuvo trabajando con científicos rusos para estudiar los efectos de la radiación de Chernóbil en los niños de la región.

“En los casos de Chernóbil, el tiempo no es curativo. El tiempo es un período de latencia para el desarrollo del cáncer”.

También hubo otros impactos, añade. Las tasas de suicidio entre las personas involucradas en la limpieza en Chernóbil son más altas que en la población general.

Los estudios también encontraron que las personas que informaron vivir en las zonas afectadas por Chernóbil en Ucrania tenían tasas más altas de problemas con el alcohol y niveles más bajos de salud mental.

Es casi imposible calcular exactamente cuántas muertes en todo el mundo pueden resultar del desastre de Chernóbil.

Pero a pesar de la sombría imagen de muchas de las investigaciones, también hay algunas historias de esperanza.

Tres ingenieros que se ofrecieron para drenar millones de galones de agua de los tanques debajo del reactor en llamas en los días posteriores a la explosión estuvieron expuestos a altos niveles de radiactividad.

Sus heroicidades son uno de los momentos más dramáticos en la reciente serie de televisión sobre el desastre de la cadena HBO.

Sorprendentemente, dos de los tres hombres siguen vivos a pesar de tener una protección mínima contra la radiación durante su misión.

El tercero, Borys Baranov, vivió hasta 2005.

Para leer este artículo en inglés, haz clic aquí.


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