Después de cinco años de que el Mecanismo de Apoyo Exterior de Búsqueda e Investigación (MAE), para personas migrantes desaparecidas, tuviera una operación limitada por falta de lineamientos, los consulados y las embajadas de México en otros países estarán obligados a funcionar como “ventanillas” para denuncia y seguimiento de casos.
Previsto por la ley en materia de desaparición desde 2017, el MAE no tenía lineamientos que lo hicieran operativo mediante la coordinación de autoridades dentro y fuera del país. Ahora, la versión aprobada —aún pendiente de publicación oficial— busca un papel más activo de consulados y embajadas. Sin embargo, la Fiscalía General de la República (FGR) toma una distancia mayor de su responsabilidad, de acuerdo con organizaciones.
La Ley General en la materia establece que el MAE es el conjunto de acciones y medidas para facilitar el acceso a la justicia y a la reparación del daño a personas migrantes o sus familias que se encuentran en otro país y requieren acceder a la búsqueda y localización en casos de desaparición.
Desde entonces, según la norma, debería funcionar a través del personal que labora en consulados, embajadas y agregadurías de México. Pero la coordinación entre las diversas autoridades involucradas no era clara, pues la falta de lineamientos persistía desde hace años, como publicó Animal Político.
Hasta ahora, el principal desafío en torno a las personas que desaparecen en contextos migratorios ha sido que las familias tengan acceso, desde sus países de origen, a los mecanismos de búsqueda e investigación, según lo señaló entonces la Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho (FJEDD).
Para ellas, no siempre era posible denunciar desde donde se encontraran, sin que hubiera duplicidad o fallas en la comunicación. Por ello, los lineamientos tendrían que asegurar la coordinación de cinco instancias: la Comisión Nacional de Búsqueda (CNB), la FGR, el Instituto Nacional de Migración (INM), la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV).
La reciente aprobación de los lineamientos responde en parte al señalamiento del Comité contra la desaparición forzada de la ONU, en el último informe de su visita a México, donde aseguró que la eficacia del MAE ha sido limitada por la falta de reglas para la coordinación con embajadas y consulados, de los cuales depende su aplicación.
Hasta ahora, la SRE incluso desconocía su participación en el mecanismo. En respuesta a una solicitud de información, la dependencia aseguró que es incompetente para informar el número de personas atendidas por el mecanismo y sus nacionalidades, pese a que ello depende de embajadas y consulados, y señaló como única autoridad competente a la FGR.
En tanto, la fiscalía reportó vía transparencia que entre 2018 y lo que va de 2022 ha atendido a 72 personas a través del MAE: en 2018, dos personas provenientes de Honduras y una de Estados Unidos; en 2019, el año con mayor registro, 16 de Guatemala, 30 de Honduras y 16 de El Salvador; en 2020, informó no contar con el dato; en 2021, atendió únicamente a cinco personas de Guatemala, y en 2022, solo a dos, una panameña y una guatemalteca.
Por otro lado, el INM aseguró, en otra solicitud de información, haber conocido vía el MAE 49 solicitudes de personas migrantes desaparecidas en 2018 y 60 en 2019, mientras que únicamente 13 en 2020, 22 en todo 2021 y 20 solo en el primer cuatrimestre de este año. Esto sumaría un total de 164 durante todo el periodo, una cifra mucho mayor a la reportada por la FGR.
Debido a la falta de actuación coordinada y a la reglamentación del MAE, la FJEDD ya había ingresado al mecanismo, hasta este año, 124 casos mediante un acuerdo de palabra con la FGR, sin dejar de señalar que su operación tendría que estar disponible para que el acceso a la búsqueda e investigación de personas migrantes desaparecidas mediante consulados y embajadas esté abierto de manera directa a quien lo necesite.
Ahora, los lineamientos finalmente aprobados destacan el papel que embajadas, consulados y agregadurías de México deben tener como “ventanillas” para las familias de personas migrantes desaparecidas en el país, de manera que desde sus lugares de residencia puedan reportar y denunciar desapariciones, aportar y solicitar información, e iniciar trámites y gestiones relacionados con sus derechos como víctimas.
Además, también deberán permitir a las autoridades responsables de la búsqueda e investigación solicitar apoyo a sedes diplomáticas para realizar actividades fuera del país.
La FGR, aún distanciada del Sistema Nacional de Búsqueda
Fabienne Cabaret, abogada de la FJEDD, recordó que el MAE nació a finales de 2015, incluso antes de su formalización en la ley general en materia de desaparición, y se tradujo en la creación de la unidad de investigación de delitos para personas migrantes de la FGR —no todos necesariamente relacionados con desaparición—, por lo que la institución se convirtió en la principal operadora del mecanismo, con el deber de garantizar el acceso a la denuncia desde el exterior.
De ahí la exigencia, desde hace varios años, de que se emitieran lineamientos más específicos para el funcionamiento del MAE, en lugar de que estuviera sujeto a la voluntad de cada uno de sus actores, como ha sido hasta ahora. Aunque —de acuerdo con Cabaret— no todas las organizaciones fueron informadas y consultadas para la versión final de los lineamientos, para la FJEDD es un avance importante y positivo en algunos aspectos.
Uno de los más relevantes es la incorporación tanto de la CNB como de las comisiones estatales al mecanismo, lo que permitirá que no solamente puedan presentarse denuncias penales desde los países de origen, sino también llevar a cabo reportes de búsqueda a través del sistema que maneja la CNB, lo cual abona en el acceso a la justicia.
Por otro lado, para la fundación son destacables todos los encargos que se hacen a los consulados de México, que llevarán gran parte de la carga para la operación del mecanismo, porque tendrán la responsabilidad de recibir los reportes, subirlos en el sistema de la CNB y ser el enlace entre fiscalías y autoridades mexicanas encargadas de la búsqueda.
“Las acciones que se ponen a cargo de los consulados son bastante amplias, y también eso obviamente nos pone a pensar qué tan factible va a ser que en un corto plazo realmente puedan cargar con tanta responsabilidad, pero sí reconocer, en ese sentido, el esfuerzo y la recepción de las exigencias por parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores; eso hay que resaltarlo porque inclusive, por ejemplo, los consulados están previstos para apoyar en la gestión de trámites de las familias de las personas, por ejemplo, en relación al sistema de atención a víctimas”, explica Cabaret.
Sin embargo, entre los aspectos preocupantes que ha analizado la fundación, están que los lineamientos siguen reflejando una separación entre el trabajo de búsqueda y de investigación, lo cual no debería ocurrir incluso en los casos que se denuncian en el país, pero la diferenciación resulta aún más complicada para las familias en el exterior, pues las víctimas tienen que enfrentarse a la existencia de varios expedientes, en lugar de uno solo, para una situación única, que es la desaparición de un familiar.
“Toda esta problemática que hemos venido viendo en torno al distanciamiento de la Fiscalía General frente al Sistema Nacional de Búsqueda desafortunadamente también se refleja en esta versión de los lineamientos del mecanismo, lo cual en este caso en particular no es adecuado porque justamente lo que deberían establecer los lineamientos es la articulación entre las autoridades vinculadas a un mismo caso”, detalló Cabaret.
De esa manera, la línea de la investigación penal quedará en manos de las fiscalías estatales, cuyo rol aún conserva un grado de ambigüedad en los nuevos lineamientos, y por otro lado, la ruta de la búsqueda estará a cargo de las comisiones locales. “Esto nos preocupa porque en los casos de desaparición, esa división entre el trabajo de búsqueda e investigación definitivamente impacta en el resultado de los casos”, añadió la abogada.
Para la fundación, es igualmente preocupante que los nuevos lineamientos reflejen una ambigüedad y un distanciamiento aún mayor por parte de la FGR, que prácticamente se posiciona como una autoridad colaboradora, y no como un elemento central de operación del mecanismo.
“El Mecanismo de Apoyo Exterior nace de la fiscalía, y la fiscalía es, o tendría que seguir siendo, el operador principal del mecanismo; sin embargo, sobre todo a raíz de toda la discusión alrededor del cambio de su ley el año pasado, uno de los temas que pusimos sobre la mesa, porque estaba muy desdibujado en la nueva ley, era el nivel de responsabilidad de la Fiscalía General frente al mecanismo de apoyo exterior”, cuestionó Cabaret.
A esto se añade que el procesamiento de los casos, en cuanto a la investigación penal, seguirá quedando sujeto a los mecanismos actuales, en particular la asistencia jurídica internacional, que ya es de por sí pesada, tardada y poco flexible. “Dentro de los lineamientos no se vislumbra ninguna forma de flexibilización que permita realmente agilizar un poco más el trámite de los casos, me refiero a la investigación penal”, agregó Cabaret.
En la formulación de los lineamientos, de acuerdo con la FJEDD, muchos detalles aún quedan ambiguos o sujetos a ciertas condiciones como la disponibilidad de recursos humanos y económicos, y en particular, en el caso de las agregadurías como el brazo operativo de la fiscalía en otros países, se señala que estarán sujetas a la disponibilidad de recursos, lo cual puede representar un riesgo. Además, se requerirá todo un proceso de capacitación previa para los consulados, que estará a cargo de la CNB.
La comisionada nacional de búsqueda, Karla Quintana, aseguró que existe un diálogo constante con las organizaciones, que han estado presentes durante el proceso, pero la comisión se sumará a aquello que pueda mejorar y fortalecer los lineamientos, para que sean lo más efectivos posible.
“En relación con los consulados, en las mesas de construcción de estos lineamientos, hacia la parte final de la discusión, desde el área consular fue claro el apoyo. Ahora el reto más fuerte es la implementación y que los consulados los conozcan”, señaló Quintana. La formalización de los lineamientos está en proceso y entrarán en vigencia una vez que sean publicados en el Diario Oficial de la Federación.
En su informe, el Comité de la ONU también señaló que el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y No Localizadas no refleja de manera fidedigna los casos de personas migrantes desaparecidas en su tránsito por el país, a pesar de que contempla esa categoría. Desde 1965 hasta hoy, solo existe registro oficial de 69 personas migrantes desaparecidas, y únicamente 16 cuando se especifica la categoría de situación migratoria irregular.
