¿Son menos progresivos los programas sociales en México? ¿Cómo pueden mejorar?

Con la publicación de los resultados de la ENIGH 2022, comenzó a darse un debate y reflexión pública sobre los avances y retrocesos en materia de ingresos y gastos de los hogares en México. ^[1] Dentro del rubro de ingresos, donde la encuesta permite conocer a detalles las distintas fuentes que componen el ingreso corriente total de los hogares, un debate importante se ha centrado en los datos sobre distribución de programas sociales de transferencias monetarias en el país.

Celebro que se hable del tema. Me parece que hace un par de años, se daba por sentado que era positivo todo aumento promedio de la cobertura y el total de recursos de la política social reflejada específicamente en programas sociales de transferencias monetarias. Incluso creo que, los argumentos que algunas personas e instituciones hemos tratado de colocar en la discusión pública por años han rendido frutos en, al menos, matizar y problematizar la cuestión de la progresividad de los programas sociales, y espero que pueda nutrir un debate abierto sobre cómo mejorarlos y, especialmente, como restituir lo retrocedido especialmente para los hogares de menos ingresos (pienso principalmente en el decil I, que explicaremos a continuación).

Efectivamente, distintos colegas me han buscado ^[2] para hablar sobre cómo evitar transmitir la idea equivocada (que lleve al debate equivocado) de que los “programas sociales en México son regresivos”. Comparto la preocupación en términos generales, pero reafirmó lo que sí mencioné en el artículo señalado, sobre cómo el aumento de la cobertura de los programas sociales y sus recursos totales es positivo, pero que dicho aumento había sido “regresivo”, al menos en el sentido en que “benefició mucho más a los hogares menos pobres” e incluso perjudicó al decil más pobre (siguiendo a Gerardo, sería la definición más intuitiva). Me parece que la dimensión temporal y el tema de la evolución de los programas sociales es algo que no se puede dejar de lado en el análisis, y hablaré de eso más adelante.

Si bien en términos semánticos puede que esté la discrepancia, me parece que lo más importante es la discusión sustantiva sobre la disminución de la progresividad de los programas sociales, por qué sucedió, y cómo aumentar nuevamente lo que dejaron de recibir.

1. Diferencias ideológicas: Los programas sociales no son “asistenciales”

Siempre trato de comenzar los análisis sobre redistribución de los programas sociales señalando mi total desacuerdo con aquellas instituciones o personas que señalan automáticamente a los programas sociales como “asistenciales”, o sobre cómo “carecen de incentivos para romper el ciclo de perpetuación de la pobreza”, como lo hace el artículo citado del CEESP.

De igual forma, no sólo son importantes los pisos comunes mediante programas sociales, sino también la reducción fuerte de las brechas de desigualdad con programas que prioricen a la población más vulnerable o con menos ingresos. Como lo he señalado en otros espacios, el fin último de la política social debe ser redistribuir, desmercantilizar y desfamiliarizar el acceso al bienestar. Esa sería la evaluación amplia necesaria de la política social actual, objetivo que rebasa los alcances de este artículo.

Es por eso que los cambios en las condicionalidades de los programas sociales del sexenio actual me parecen un aspecto digno de análisis, especialmente para conocer el impacto de, por ejemplo, programas como la Pensión Universal para Adultos Mayores, en las nociones de “derecho” o “asistencia” tanto para beneficiarios mismos, como para el resto de la población. Iremos avanzando para entender mejor este tema.

Otro tema donde tengo diferencias, ahora hablando del artículo de Esquivel, es respecto a la metodología que utiliza para la totalidad de las gráficas de análisis que plasma en su documento, especialmente en cuanto al tema de cómo ordenar los hogares antes de analizarlos. Veamos.

Efectivamente, como bien señala Gerardo, para analizar la distribución de los programas sociales, ordenamos a los hogares de forma que el que menos ingresos tiene estará al principio, y al final el que más tiene, para luego dividir en diez partes iguales, creando así los llamados “deciles”.

Dicho de otra forma, usar los “deciles de hogares por ingreso total” es una aproximación metodológica que no me parece la más adecuada, a menos que podamos afirmar que un hogar de 10 personas quedará satisfecho con, por ejemplo, la misma cantidad de tortillas que un hogar de 2 personas, suponiendo que ambos hogares tienen el mismo nivel de ingreso total.

Es por lo anterior que una alternativa usual es dividir el ingreso total entre el número de integrantes del hogar, para obtener así el “ingreso per cápita” o por persona, y con base en ese indicador calcular los deciles. Dichos “deciles de hogares por ingreso per cápita” son los que usaré en lo que resta del análisis sustantivo. Hay otras aproximaciones que tratan de asegurarse de ordenar de la mejor manera posible a los hogares, como aquella que divide no a los hogares en diez partes iguales, sino a la población total en diez partes iguales, esto debido a que los hogares más ricos suelen tener menos integrantes. En distintas ocasiones he visto a CONEVAL y otras instituciones (como cuando participé en el EVALÚA CDMX) utilizar una o varias de estas distintas aproximaciones.

En la gráfica siguiente se puede observar cómo este no es un tema menor al momento de observar los resultados de la distribución de programas sociales de transferencias monetarias para el año 2022. En la barra superior, se puede leer la distribución por decil del hogar del ingreso total, en la cual el decil I se queda con 11% de los recursos, mientras que el decil X se queda con 9%.

Por otro lado, en la segunda barra, se visualiza el caso de los deciles de hogares por ingreso per cápita, donde baja el porcentaje que recibe el decil I, alcanzado sólo 9%, mientras que el decil superior se queda con 8%.

Por último, muestro el caso de los deciles de población por ingreso per cápita, donde se puede ver que claramente los deciles más bajos reciben menor porcentaje frente a todos los casos de deciles más altos, siendo así que el decil I se queda sólo con 7% de los recursos por programas sociales, y el decil X se queda con 12%.

 Aunque me parece que la aproximación usada en la tercera barra (deciles de población por ingreso per cápita) podría ilustrar mejor el punto de la pérdida de progresividad, en adelante seguiré usando más bien los deciles de hogares por ingreso per cápita, que me parece son menos cuestionados en el gremio.

De hecho, en su artículo, Esquivel menciona que ordena a los hogares por ingreso per cápita, aunque en realidad los resultados que muestra en las gráficas corresponden con el ordenamiento de hogares por ingreso total. Como podrán ver, la barra superior de la gráfica anterior coincide de manera exacta con los resultados visualizados en la tercera gráfica del artículo dicho artículo. El resto de los resultados que comparte siguen tal metodología, y en el archivo compartido^[4] pueden encontrar cómo estimar tales resultados directamente con la ENIGH y comprobarlo. Como mencionaba, no me parece la forma más adecuada, por lo tanto, habrá algunas diferencias en el análisis que sigue frente al del artículo referido, pero creo que es una mejor aproximación.

 3. Cambios que hacen menos progresivos los programas sociales

 Como he mencionado, me parece que el resultado más importante al analizar la progresividad de los programas sociales de transferencias monetarias de 2022 es la comparación del alcance redistributivo que lograba en años anteriores con el más reciente. Mostraré que tales diferencias no son menores, y que deben ser el foco de la discusión sobre los programas sociales.

Efectivamente, como menciona el artículo referido, la cobertura de programas sociales sigue siendo progresiva, en el sentido de que llega más a los hogares más pobres aún en 2022, como muestra la gráfica siguiente. Pero el panorama es más amplio si comparamos con la evaluación de la cobertura desde 2016. Por ejemplo, el decil más pobre tenía una cobertura de 64% en 2016, bajó a 61% en 2018, luego tuvo su caída más abrupta luego de comenzado el sexenio actual y durante la pandemia por Covid-19, llegando sólo a 40%, y cierra en 2022 con 46%. De hecho, el 30% con menos ingresos (es decir, deciles I al III) aún en 2022 siguen teniendo una cobertura menor que en 2018 y 2016.

Por su parte, en los seis deciles superiores (V al X) se observa un aumento de la cobertura, que es de mayor magnitud conforme se avanza de manera uniforme hacia hogares con mayores ingresos, por ejemplo, en el 10% más rico la cobertura de programas sociales pasó de 7% en 2016 a 21% en 2022, es decir, se triplicó.

Sin lugar a dudas me parece un resultado positivo que haya algunos deciles medios donde la cobertura haya crecido recientemente. Sin embargo, el resultado más llamativo es el balance conjunto entre la amplia disminución de la cobertura entre los hogares del decil I (de 18 puntos porcentuales), y el amplio aumento para el decil X (14 puntos porcentuales). Es conclusión, persiste la progresividad en la cobertura, pero mucho más disminuida que antes de comenzar el sexenio.

Volvamos ahora al tema de la distribución del total de la masa monetaria transferida mediante programas sociales. Primero que nada, volvemos al tema de las diferencias entre las estimaciones de Esquivel y las aquí mostradas debido al tema de la forma de ordenar los hogares para crear los deciles. Tales diferencias llevan a que, según la definición coloquial de progresividad, los resultados no sean uniformemente progresivos para todos los deciles en 2022, particularmente para el 10% más pobre (decil I), que estaría recibiendo sólo 9% del total de recursos por programas sociales.¡

De hecho, si observamos la evolución, encontraremos que para 2018, antes de comenzar el sexenio, 23% de los recursos iban al decil I, es decir, progresividad clara y evidente desde esa definición mencionada. Luego, para 2020, el indicador disminuyó y el 10% más pobre se queda ya sólo con 10% de los recursos, para alcanzar 9% en 2022.

Si bien el coeficiente de concentración de esta distribución en 2022 (-0.034) confirma que en el balance total sigue llevando más dinero a los hogares más pobres, por lo cual podríamos afirmar que sigue siendo progresiva en alguna medida, la pérdida del porcentaje del total de recursos en los hogares más pobres es clara: coincidiendo con lo que afirmaba Esquivel, 53% de los recursos en 2022 se quedan en el 50% más pobre (frente a 47% de su contraparte superior), mientras que en 2018 este dato llegaba a 76% según los cálculos propios.

Algunas personas podrían contraargumentar: “bueno, a los hogares más pobres les toca un menor porcentaje de una bolsa mayor, entonces puede que en términos absolutos reciban más”. Pero tal afirmación no se sostiene para el decil más empobrecido (decil I): mientras que en 2018 recibían $7.6 mil millones de pesos, en 2022 reciben sólo $6.2 mil millones, es decir, 14% menos (a pesos constantes de 2022) y una brecha absoluta de $1 mil millones de pesos. Al menos la brecha ya es menor que en 2020, donde alcanzaba casi $2.3 mil millones.

En resumen, la distribución del total de recursos por programas sociales sigue siendo progresiva, pero queda claro quienes salieron perdiendo con los cambios en este sexenio: los hogares más pobres.

Ahora voy a mostrar resultados similares a la gráfica 2 del artículo referido, un análisis que había realizado de una forma distinta, como se anota adelante. En cuanto a esta, y totalmente relacionado con la gráfica anterior de distribución del total de recursos, queda claro que para el año 2022 el monto de dinero mensual que por hogar reciben los deciles más empobrecidos no necesariamente es mayor que los deciles con mayores ingresos.

Como se puede observar, pareciera existir una tendencia creciente del decil I (que recibe $550 por hogar del decil) al V ($668), que luego va disminuyendo hasta alcanzar $445 en el decil X. Si bien el decil X es el que menor monto de transferencias percibe en su totalidad, el decil I recibe menos que otros siete deciles. En otras palabras, los más pobres no son los que más reciben, como de hecho comunicaba la gráfica de Esquivel con el ordenamiento distinto de hogares.

Además, es relevante ver la evolución respecto al fin del sexenio anterior: en promedio, el decil I recibe un monto mensual de transferencias 20% menor. Este dato es sumamente importante, el 10% más pobre del país recibe en suma un monto mucho menor que antes de iniciar la modificación de los programas sociales, esto a pesar de la amplia expansión de programas como la Pensión de Adultos Mayores. ¿Por qué sucede esto y cómo puede corregirse? Ahí es donde debería centrarse el análisis.

Por su parte, el resto de deciles recibe más que al inicio del sexenio, siendo el cambio más drástico el del 10% más rico, donde dicho monto promedio de ingresos por programas sociales de la totalidad del decil aumentó 583%. En síntesis, el monto del ingreso promedio por estas transferencias aumentó casi para todos los deciles con excepción del más pobre, y aumentó mucho más para los más ricos.

Rápidamente señalo los resultados de la aproximación alternativa que había utilizado en otros espacios sobre el monto promedio de las transferencias mensuales por programas sociales: el cálculo lo realicé usando como denominador en cada decil sólo a los hogares que sí son beneficiarios, y no a la totalidad de los hogares del decil (como el cálculo anterior). Esto tiene un fin claro: mostrar que los hogares beneficiarios de deciles más bajos reciben incluso mucho menos ingreso transferido por programas sociales que los hogares más ricos. Nuevamente, valdría la pena analizar por qué, en esta distribución, los hogares beneficiarios del decil X reciben casi el doble que los del decil I, y reflexionar si es algo deseable.

Por último, tenemos el tema del impacto de las transferencias por programas sociales en el ingreso promedio. Efectivamente, como muestra Esquivel, aún en 2022 se mantiene la progresividad del impacto, mayor para los deciles con menos ingresos (por cierto, al ordenar por deciles de ingreso per cápita, el impacto en el decil I pasa de 17% que anunciaba el artículo citado, a 9%, un impacto de mucho menor magnitud).

Pero, más allá de que continúa impactando más en los hogares más pobres, podemos ver en la gráfica que sigue cómo se ha ido acotando ese grado de impacto, según el crecimiento del ingreso promedio de los hogares por programas sociales en los más pobres, pasando de 19% de crecimiento en 2016 para el decil I, a 15% en 2018, y 9% en 2020 y 2022.

Esta me parece que debe ser de las noticias más importantes y que más debería de discutirse públicamente. Nuevamente, más allá de la semántica de la palabra “regresividad”, no es menor que un conjunto de programas sociales que transfieren más del doble de recursos a la totalidad de hogares en este sexenio frente al anterior tenga una reducción tan amplia del impacto que generaba en los ingresos del 10% más pobre del país. El crecimiento de los ingresos debido a programas sociales es menor ahora que al inicio del sexenio para el decil I.

Incluso, puede observarse que también pasa algo similar pero de menor magnitud para el decil II, mientras que el decil III presenta una disminución que parece  no significativa estadísticamente. También la gráfica muestra cómo, aún en los casos con el mayor incremento positivo, la diferencia entre el sexenio pasado y el actual no es mayor a 3% de los ingresos promedios, mostrando también que habría que matizar las aseveraciones de que “los programas sociales de la actualidad son claros responsables del incremento de ingresos de los hogares durante los últimos años.

En conclusión, más allá de las diferencias metodológicas y las cuestiones sobre la aproximación al concepto de progresividad, comparto con el artículo citado las tres conclusiones generales: 1) los programas sociales como un todo no son regresivos, sino progresivos (aunque sí haya resultados específicos que sin lugar a dudas matizan la conclusión, según la definición de progresividad usada), 2) que pueden parecer poco progresivos o poco favorables para los más pobres, y 3) que antes eran más progresivos que ahora.

4. Avances y retrocesos de los resultados de los programas sociales

Todas estas son discusiones sumamente importantes, porque parece que la estrategia de los programas sociales no se modificará el siguiente año, por lo que probablemente terminaremos un sexenio con menor cobertura en los hogares más pobres, menor crecimiento de sus ingresos y una distribución que, en términos generales, ya no transfiere más a los hogares más pobres de esa masa monetaria total de programas sociales (y en términos absolutos transfiere menos al decil I). Y creo que en eso estamos de acuerdo todas las personas que hemos escrito sobre el tema.

También he de mencionar que en una publicación de inicios de este año, con la ENIGH 2020 calculé cuántos hogares salían de la pobreza por ingresos (según las líneas de pobreza de CONEVAL) debido a los programas sociales de transferencias monetarias, y encontré que tanto en 2018 como 2020 el dato era cercano a 9% de la población. ^[5] Habrá que actualizar el dato para 2020, y espero que sea mayor, pero al momento no podemos pronosticar qué tan alto será el cambio.

En todo caso, las preguntas que debemos estarnos haciendo ahora son muy claras: ¿Por qué hay menor cobertura y reciben menos los hogares del decil I? ¿Es deseable que el decil con el mayor aumento del monto promedio de transferencias a programas sociales sea el decil X? ¿Por qué son más altos los montos promedios que reciben los hogares beneficiarios de deciles más altos? Efectivamente podemos argumentar que formalmente las transferencias son progresivas pero ¿Cuál es el costo de oportunidad frente a otra estrategia de ubicación de recursos que fuera más pro-pobre? ¿Habríamos casi disminuido a cero la pobreza extrema multidimensional si el aumento de recursos se hubiera dirigido particularmente a los hogares más pobres?

Para concluir esta reflexión, es necesario debatir las explicaciones probables de los cambios en la progresividad de los hogares y los resultados apuntados para los hogares más pobres. Por un lado, hay que recordar el tema del Censo del Bienestar, cuyo falta de transparencia y metodología cuestionable podría haber dejado fuera a muchos ex-beneficiarios de programas sociales. ^[6]

Por el otro, también puede jugar un papel fundamental la misma Pensión de Adultos Mayores, debido a que, aunque es universal, los adultos mayores se encuentran mayormente en los hogares de deciles altos, como lo menciona acá Boltvinik. Entre distintas razones, habría que tener en cuenta la esperanza de vida diferenciada entre estratos sociales, que según algunas investigaciones para el Área Metropolitana del Valle de México, alcanza una diferencia de hasta 10 años para hombres y para mujeres. ^[7] Así pues, en el decil I se encuentran 7% del total de población que tiene 65 y más años, mientras que 11% se encuentran en el decil más alto.

Pero no sólo es el tema de la Pensión Universal, sino también el elefante en la habitación que es el programa Prospera, su desaparición y/o transformación al programa de Becas Benito Juárez. Especialmente desde un punto de vista de justicia intergeneracional.

Si bien un tema importante y favorable es que se hayan eliminado las condicionalidades del programa pasado (Prospera), no hay ningún argumento convincente que haya leído para justificar por qué el programa de Becas para Educación Básica (el que seguía siendo focalizado en los hogares en pobreza extrema) haya dejado de transferir una cantidad determinada por estudiante, a una misma cantidad por hogar, independientemente del número de integrantes estudiantes. De igual forma, que se dejaran de pagar 6 bimestres, y ahora no se pague un bimestre cuando hay “vacaciones” (seguro las familias no comen durante vacaciones).

Lo advertimos desde hace más de cuatro años: eso impactaría en el alcance de los programas sociales para los hogares más pobres. Tampoco se ha hablado justificado por qué el monto que reciben por esas becas los hogares ha perdido 12% de su poder adquisitivo de 2019 a 2023. Es por eso que la transferencia promedio que reportan los hogares pasó de $1,017 pesos mensuales en los hogares beneficiarios del decil I con Prospera en 2018, a $553 pesos en 2022, es decir, casi 50% menos.

Me encuentro entre quienes abogamos por el ingreso básico universal (y lo seguiré haciendo), y que justo defendemos su poder redistributivo (a pesar de ser una transferencia igualitaria para toda la población) y, sobre todo, emancipador. Pero, jamás abogaría porque fuera el único programa social redistributivo. Me parece que ya tenemos un consenso en que los programas sociales universales deben de colaborar con los que priorizan a la población con más desventajas.

En ese sentido, insistir en que el problema analizado en este artículo (el efecto del cambio de programas sociales en los hogares más pobres) no es consecuencia de la Pensión de Adultos Mayores, ni de su amplio incremento presupuestal. Es que a la par de eso, los programas que priorizan a los hogares más pobres se debilitaron.

Desde un enfoque de derechos, no debería haberse permitido que cayera la cobertura en los hogares más pobres, ni que cayera el monto que reciben de ellos: ya era su derecho (aunque no fuera percibido como tal). Como menciona uno de los Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal, “los Estados no deberían permitir retrocesos respecto de los niveles de protección alcanzados con relación a los derechos […] retrocesos ni siquiera en contextos de crisis económica”.

Lo mismo sucede con otros programas sociales que se manejaban como prioritarios al principio del sexenio, pero que cada vez más han dejado de ser relevantes o, al menos, de presentar aumentos importantes en su presupuesto y, por lo tanto, en su impacto en los hogares. La realidad es que también será difícil ejecutar una ampliación más grande del alcance de los programas sociales, con los mismos ingresos tributarios y huyendo a hacer una reforma fiscal. ^[8]

En fin, el debate sobre los programas sociales (y la política de protección social en general) del sexenio actual debe ser abierto, crítico y constructivo. No nos sirven las críticas que tildan todo de “asistencialista”, ni aquellas que no encuentran errores en la estrategia. Está en juego la disputa por el futuro de la política social en México.

Personalmente, me llama la atención los posibles resultados si, por ejemplo, pudiera ser llevado a nivel nacional el programa implementado en la CDMX, “Mi beca para empezar”, que da transferencias monetarias universales por cada estudiante de preescolar a secundaria. Creo que para potenciar sus efectos debería aumentarse el monto por transferencia, y sinceramente lo mejor sería simplemente una transferencia universal a niños, niñas y adolescentes (sin la condicionalidad de estudiar y sin que se siga viendo como una “beca”), pero tal vez podría disminuir el efecto negativo analizado aquí en los deciles más pobres, así como igualar más el tema de justicia intergeneracional también mencionado. No conozco al momento más propuestas relevantes en términos de programas sociales, pero ojalá vayan surgiendo pronto.

Desde el INDESIG y los distintos espacios desde los cuales analizo estos temas, haremos un llamado a esta reflexión conjunta, principalmente para tener claro qué es lo que más le convendrá al país el siguiente sexenio, y que esperemos pueda ser tomado en cuenta por las y los precandidatos. Llevamos ya casi un sexenio con afectaciones a los hogares con menos ingresos, y me parece que debería ser urgente lograr realmente “primero los pobres”.

@GatitosVsDesig

^[1] Pueden leer acá el reporte preliminar que salió desde el Instituto de Estudios sobre Desigualdad (INDESIG).

^[2] Agradezco mucho especialmente la revisión minuciosa y crítica constructiva de Julio Boltvinik que hiciera al reporte que publicamos desde el INDESIG y particularmente al tema de la progresividad de los programas sociales, entre otros.

^[3] Existe mucha investigación al respecto, y para recomendar trabajos de personas investigadoras del INDESIG, recomiendo leer la investigación “Oficialmente pobres. La definición política de la pobreza en México (1997-2017)” de Alma Luisa Rodríguez Leal-Isla, así como la propia “Yo (no) merezco abundancia. Percepciones y legitimidad de política social, pobreza y desigualdad en la Ciudad de México”, donde se hace un análisis crítico a las narrativas meritocráticas e ideologías individualistas y de “culpabilización de los pobres”, presente la política social de sexenios pasados, así como un análisis de las continuidades y cambios de las mismas pero en la política social del sexenio actual.

^[4] Acá pueden encontrar los comandos en Stata para estimar los resultados mostrados en las gráficas, y también los del artículo mencionado.

^[5] Específicamente, 8.8% para el año 2018, y 9.5% para el año 2020. Puede leerse más en Jaramillo–Molina, M. E. (2022). “Primero los menos pobres”: Política social, desigualdad y pobreza durante el sexenio de López Obrador. Análisis Plural, 1, Article 1.

^[6] Recomiendo leer este texto de Paloma Villagómez y Luis Monroy-Gómez-Franco.

^[7] Específicamente, la esperanza de vida del percentil 90 frente a la del percentil 10, según este análisis del Área Metropolitana del Valle de México.

^[8] Acá publiqué sobre una análisis de los ingresos tributarios y su evolución durante este sexenio.