Think tank independiente, sin fines de lucro, dedicado al estudio e interpretación de la realidad mexicana y presentación de propuestas para cambiar a México. Y creador de TANQUE PENSANTE. Sitio web: www.cidac.org Twitter: @CIDAC

Tanque pensante

Sin categoría

Por: Fabiola J. Mondragón
Durante las últimas semanas, distintas autoridades, particularmente miembros de la Conago, así como otros personajes de la esfera política nacional, han culpado al Sistema de Justicia Penal Acusatorio (SJPA) –cuya vigencia plena comenzó en junio de 2016– de la <a href="http://www.lacronica.com/EdicionEnLinea/Notas/Noticias/07062017/1223605-Es-Nuevo-Sistema-de-Justicia-Penal-puerta-giratoria-Gobernador.html" target="_blank" rel="noopener">ola de inseguridad y violencia</a> que ha aquejado al país desde hace varios años.
<a href="https://front.animalpolitico.com/?attachment_id=473348" rel="attachment wp-att-473348"><img loading="lazy" decoding="async" class="aligncenter size-full wp-image-473348" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2017/08/grafica-1.png" alt="" width="1668" height="1221" /></a>
No obstante, tal como muestran los datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), el repunte en la tasa de homicidios se ha gestado desde 2014. Además, pese a que la tasa de 2016 es la más alta de los últimos dos años, sigue siendo menor a la tasa de homicidios alcanzada entre 2010 y 2012, cuando la estrategia de seguridad contra el narcotráfico del expresidente Felipe Calderón estaba en su apogeo y el sistema acusatorio aún no era vigente para todos los delitos ni para todo el territorio nacional.
Lo que los datos reflejan, precisamente, es que son las políticas de seguridad pública las que inciden en las variaciones en la incidencia delictiva y la violencia, y no la operación del sistema de justicia. No obstante, pese a la falta de evidencia que demuestre una relación causal entre ambos factores, desde la perspectiva de estas autoridades, la solución al problema de inseguridad es modificar el sistema de procuración y administración de justicia.
El problema con este diagnóstico reside en dos puntos. Primero, parte del supuesto erróneo de que una de las funciones del sistema de justicia es prevenir la delincuencia, función que en realidad corresponde a las políticas públicas de prevención del delito. En consecuencia, no sería aventurado afirmar que dichos cambios no resolverán el problema de inseguridad; al contrario, serán violatorios de algunos de los principios en los que se sustenta el sistema acusatorio (como la presunción de inocencia).
De acuerdo con las declaraciones recientes, el SJPA es “una puerta giratoria donde entran y salen los delincuentes, una y otra vez”. Esta puerta giratoria es causada, aseguran, por la reducción del catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa. Por tanto, uno de los cambios legislativos propuestos por estas autoridades es la reforma al Artículo 19 constitucional para ampliar al catálogo de delitos con los que el juez puede ordenar la prisión preventiva de manera oficiosa.
Sin embargo, la evidencia no respalda las declaraciones hechas en contra del nuevo sistema. Primero, porque no ha habido una reducción notable en el uso de la prisión preventiva en México a partir de la entrada en vigor del SJPA. En segundo lugar, no existe evidencia que demuestre que el uso de la prisión preventiva disminuya la inseguridad pública o la violencia. Al contrario: sí existen datos que demuestran los grandes costos que implica el abuso de la prisión preventiva.
<a href="https://front.animalpolitico.com/?attachment_id=473350" rel="attachment wp-att-473350"><img loading="lazy" decoding="async" class="aligncenter size-full wp-image-473350" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2017/08/grafica-2.png" alt="" width="1667" height="1148" /></a>
Sobre el primer punto, tal como muestra la gráfica previa, de acuerdo con datos de la Comisión Nacional de Seguridad (CNS), 4 de cada 10 presos son personas que no han recibido una condena. Esta cifra se ha mantenido constante durante los últimos 16 años. Por lo que, al menos a la fecha, no existe evidencia que demuestre una disminución notable en el uso de la prisión preventiva.
Respecto al segundo punto, según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos no se ha encontrado información empírica alguna que demuestre que un incremento en el uso de la prisión preventiva contribuya a disminuir los niveles de delincuencia o de violencia. Por tanto, el incremento del uso de la prisión preventiva y de las penas privativas de la libertad en general, no es la mejor estrategia para lograr los fines de la seguridad ciudadana.
En cambio, el abuso de la prisión preventiva sí implica graves costos, no sólo para el imputado, sino para la sociedad en general. El mejor ejemplo es la saturación del sistema penitenciario causado por el abuso de la prisión preventiva como medida cautelar: hoy, el país cuenta con 379 centros penitenciarios, de los cuales, 157 –casi la mitad– están sobrepoblados (con un excedente de 24,221 personas).
De acuerdo con los datos empleados, se calcula que si al menos una de cada cuatro personas en prisión preventiva estuviera sujeta a alguna medida cautelar alterna, el sistema penitenciario podría resolver el problema de sobrepoblación y todas las consecuencias que trae consigo.
<a href="https://front.animalpolitico.com/?attachment_id=473352" rel="attachment wp-att-473352"><img loading="lazy" decoding="async" class="aligncenter size-full wp-image-473352" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2017/08/grafica-3.png" alt="" width="1668" height="946" /></a>
Por ejemplo, debido a esta saturación de las cárceles, el gobierno ha perdido control en las cárceles al dejar a todas estas personas en prisión preventiva expuestas a los vicios y peligros del sistema penitenciario mexicano. De acuerdo con registros de la Secretaría de Gobernación, del Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social y de la CNDH, <a href="http://www.excelsior.com.mx/nacional/2017/06/13/1169386" target="_blank" rel="noopener">entre 2013 y 2016 en las cárceles mexicanas hubo 3,159 riñas y 24 motines</a>, en los cuales murieron 271 internos (incluidas personas en prisión preventiva). Sólo en 2016 –el año más violento–, hubo 85 asesinatos. El panorama para este año no es diferente y muestra de ello son los recientes sucesos ocurridos en el penal de Acapulco, <a href="http://www.eluniversal.com.mx/articulo/estados/2017/07/6/sube-28-el-numero-de-muertos-por-rina-en-penal-de-acapulco#imagen-1" target="_blank" rel="noopener">en los que murieron más de 28 internos</a>.
Además, mientras mayor es la población penitenciaria, mayores son los recursos que el gobierno debe destinar para su manutención y operación. De acuerdo con estadísticas oficiales del gasto, en 2014, se emplearon –en promedio– 4.6 millones de pesos por día en los centros penitenciarios federales y 32.4 millones en los centros penitenciarios estatales. Si dividimos los 37 millones de pesos diarios que se gastaron entre los 257,807 reclusos que había en agosto de 2014, podemos asumir que –en promedio– se requirieron 140 pesos al día para la manutención de cada persona reclusa. Este monto equivale al doble del ingreso diario de una familia mexicana que gana el salario mínimo. Si lo multiplicamos por las 141,189 personas que estaban en prisión preventiva en 2016, se gastaron diariamente –al menos– más de 20 millones de pesos para la manutención de personas no sentenciadas que, además, dejaron de proveer recursos a sus familias.
Es necesario subrayar que, así como la prisión preventiva no es sinónimo de justicia, liberar a estas personas tampoco es sinónimo de impunidad. El NSJP incluye medidas cautelares alternativas a la prisión preventiva, las cuales, de ser aplicadas correctamente, protegen tanto la presunción de inocencia como la seguridad ciudadana. Hasta la fecha, la evidencia muestra que, en los casos en los que el juez ha impuesto una medida cautelar distinta a la privativa de libertad –como los casos de la “presentación semanal” o la “prisión domiciliaria”­– <a href="http://redjusticiaprevia.com/producto/oficina-de-medidas-alternativas-y-sustitutivas/" target="_blank" rel="noopener">más de 90 % de las personas las ha cumplido</a>.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[1]</a> Éstas, además de ser menos costosas, son alternativas también muy eficientes. Sin embargo, para que estos mecanismos sean usados apropiadamente, es necesario contar con Unidades de Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso.
En resumen, no existe evidencia que respalde las acusaciones en contra del sistema acusatorio. Tampoco existe evidencia de que el uso de la prisión preventiva oficiosa impacte positivamente sobre el problema de inseguridad y violencia. Al contrario, al ampliar el catálogo de delitos sujetos a esta medida promovería su abuso, contribuiría a la saturación de las prisiones, representaría un gasto significativo para el gobierno y, al ser excesiva e irracional, incrementaría el problema de violaciones a derechos humanos.
&nbsp;
* Fabiola J. Mondragón es investigadora del Área de Justicia de CIDAC.
&nbsp;
&nbsp;
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[1]</a> Disponible <a href="http://redjusticiaprevia.com/wp-content/uploads/2017/01/argentina-inecip-publica-alentador-informe-sobre-proyecto-piloto-de-servicios-previos-al-juicio-OMAS.pdf" target="_blank" rel="noopener">aquí</a>.

Costos de la prisión preventiva en México

Por: Fabiola J. Mondragón Herrera
La justicia abierta es un modelo de gobernanza sustentado en los pilares de transparencia, apertura de datos, participación ciudadana y colaboración entre gobierno y ciudadanía. Su objetivo es mejorar el quehacer de las instituciones de gobierno y, a través de ello, incrementar la confianza de la ciudadanía en su gobierno.
La lógica detrás de este nuevo paradigma es que la participación ciudadana, bien aplicada, crea incentivos de mejora en el gobierno y en los servicios que éste provee, incluidos la procuración y la administración de justicia, los cuales contribuyen a mejorar la confianza pública en el sistema de justicia.
Lamentablemente, en México, el acceso a la información pública y la participación ciudadana –vitales para la construcción de la justicia abierta– son derechos que muy pocas personas conocen y aún menos quienes los ejercen. En parte porque no existe una cultura ciudadana sobre la importancia que tiene el ejercicio de estos derechos para mejorar la calidad del gobierno, y en parte porque el gobierno no se ha encargado de crear las condiciones institucionales para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos.
Un ejemplo claro de lo antes descrito ocurre con el uso de las plataformas de información. El pasado 14 de junio, CIDAC publicó –como cada año desde 2013– el reporte Hallazgos 2016: seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México. Para la elaboración de este reporte, el equipo de Justicia de este think tank independiente recopiló información de la operación del sistema de justicia penal mediante solicitudes de información a distintas instituciones. En total, se encontró que sólo 4 de cada 10 solicitudes enviadas fueron respondidas de manera positiva.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> Aunque se notó una mejora con respecto al ejercicio de 2015 (en el que sólo 2 de cada 10 solicitudes fueron respondidas), los resultados siguen siendo muy bajos.
No obstante, el ejercicio sirvió para identificar tres factores que contribuyen al bajo nivel de respuesta por parte de las instituciones. Primero, existen deficiencias en el diseño de las plataformas de acceso a la información. Segundo, hay errores técnicos de los sistemas informáticos y, tercero, existe ambigüedad en la ley de transparencia sobre los criterios para reservar información y faltan mecanismos independientes para interponer recursos ante restricciones cuyo fundamento no es claro.
Sobre el primer punto, es claro que las plataformas de acceso a la información no están diseñadas para ser amigables con los usuarios. Por ejemplo, para emplear las plataformas se requiere que el usuario conozca a quién solicitar la información; sin embargo, ninguna plataforma ofrece orientación al respecto. Por otra parte, el ciudadano no puede solicitar información que corresponda a diversas instituciones en un sólo formato, sino que debe hacer tantas solicitudes de información como instituciones estén involucradas. Y, por último, el uso de información pública requiere una planeación muy anticipada. Esto hace imposible que la ciudadanía participe de manera informada en debates actuales o de contingencia –cuando más se necesita–, como ocurre actualmente con el tema de justicia e inseguridad pública.
Como si las deficiencias en el diseño de las plataformas no fueran suficientes, se han presentado varias fallas técnicas durante la transición de los sistemas y plataformas locales de acceso a la información al Sistema Nacional de Acceso a la Información. Por ejemplo, durante la realización de Hallazgos 2016, algunas plataformas de transparencia Infomex de las entidades federativas dejaron de funcionar en pleno trámite y las solicitudes quedaron sin respuesta.
Finalmente, el tercer obstáculo para el acceso a la información –especialmente en temas referentes al sistema de justicia penal– es la ambigüedad de la Ley General de Acceso a la Información<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>. El Artículo 113 establece múltiples condiciones bajo las cuales el gobierno puede clasificar como reservada la información que se le solicita. Por ejemplo, cuando consideran que la información solicitada compromete la seguridad nacional, pública o la defensa nacional. Sin embargo, definir qué información entra en este supuesto queda al criterio discrecional y a la voluntad de cada una de las autoridades. Prueba de ello es que algunas instituciones de seguridad pública reservaron la información sobre el número de policías y personal capacitado en el nuevo sistema de justicia penal. Lo que pone en evidencia que: a) no existe un argumento fuerte sobre por qué dar a conocer el porcentaje de personal capacitado para operar el nuevo sistema pone en riesgo la seguridad pública del Estado y, b) que, si este criterio existe, no es uniforme para todas las instituciones de seguridad pública del país. Si bien contamos con instancias ante las cuales interponer recursos cuando se obtienen este tipo de respuestas por parte de las autoridades, su uso conlleva tiempo y burocratiza aún más el proceso de acceso a la información, lo que desincentiva al ciudadano. Lo ideal sería que este tipo de mecanismos fueran empleados sólo cuando realmente es necesario y no como contrapeso ante las trabas recurrentes que ponen las autoridades para que los ciudadanos no tengan acceso a información pública.
La consecuencia es una ciudadanía desinformada que debe tomar decisiones con base en lo que el gobierno afirma y no en la información que le facilitan. Vamos, una ciudadanía que no tiene herramientas para romper el círculo vicioso de impunidad y opacidad.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
El cambio no debe estar en manos del gobierno, debido –evidentemente– a que no tiene incentivos para cambiar las cosas. El cambio debe descansar en una ciudadanía comprometida con un mejor México, en una población que comprenda sus derechos, y, en consecuencia, demande mayor acceso a la información y mejores mecanismos de participación. Sólo así lograremos una justicia abierta que contribuya a mejorar el quehacer jurisdiccional y a incrementar la confianza de los ciudadanos en el gobierno, en lo general, y en el sistema de justicia, en particular.
&nbsp;
* Fabiola J. Mondragón Herrera es investigadora del Área de Justicia en <a href="https://twitter.com/CIDAC" target="_blank" rel="noopener">@CIDAC</a>.
&nbsp;
&nbsp;
&nbsp;
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Hallazgos, 2016.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de mayo de 2015.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a>Ibidem.

¿Por qué no tenemos una justicia abierta?

Por: Fabiola Mondragón
“Cierren puertas y ventanas, y escondan a sus hermanas” <a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>: este extracto de una canción de Heavy Nopal parece ser el mensaje que el jefe de Gobierno de la Ciudad de México mandó a la población la semana pasada cuando pidió “<a href="https://front.animalpolitico.com/2017/07/mancera-salida-4-mil-reos/">prepararse” ante la probable salida de 4 mil personas de las cárceles locales</a>. Así reaccionó Miguel Ángel Mancera a la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) el pasado 5 de julio, que permite a las personas sujetas a un proceso penal en el viejo sistema de justicia y que se encuentran en prisión preventiva solicitar a un juez que se les aplique los principios del nuevo sistema de justicia penal para poder seguir su proceso en libertad.
Al respecto, el desconocimiento generalizado que existe en la sociedad sobre el funcionamiento del nuevo sistema de justicia sólo ha contribuido a alimentar la percepción de inseguridad e impunidad que permea entre la ciudadanía. Esta percepción, a su vez, representa un peligro inminente para nuestro flamante sistema de justicia penal ya que están abiertas las puertas a grandes cambios lesgislativos que, de aprobarse, pondrían en riesgo los principios del mismo que protejen nuestros derechos fundamentales<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>. Entre éstos están el principio de presunción de inocencia, de la mínima intervención del derecho penal, así como de la excepcionalidad de la prisión preventiva como medida cautelar<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
La iniciativa del ministro José Ramón Cossío Díaz que acaba de aprobar la Primera Sala de la Suprema Corte consistió en dar la posibilidad a las personas en prisión preventiva por un caso procesado en el sistema previo de verse beneficiadas con las reglas del nuevo sistema de justicia penal. Así podrán solicitar que un juez revise su caso y, en caso de determinarlo oportuno, sustituya la prisión preventiva por una medida cautelar alternativa, para que puedan llevar su proceso en libertad, al menos hasta que se determine si son verdaderamente culpables del delito que se les imputa.
En la misma vena que las declaraciones de Mancera, algunos medios publicaron titulares como “Reos juzgados en el viejo sistema quedarán libres”<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, “Reos peligrosos podrán pedir libertad”, “Avala Corte liberar a presos peligrosos”<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>, “Alerta, liberación de reos peligrosos”<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>. Cada titular, más alarmante que el anterior, envia un mismo mensaje: el nuevo sistema de justicia permitirá la liberación de delincuentes peligrosos que ya estaban encarcelados en el sistema previo.
Lo que estos medios no explican es que, como en todo, el diablo está en los detalles. En primer lugar, es importante conocer la diferencia entre la prisión preventiva y la prisión como sentencia. La primera es una medida que puede dictar un juez en tres casos: para evitar que el presunto inculpado se sustraiga de la justicia, para impedir que amenace a la víctima o a un testigo o para prevenir que interfiera en el desarrollo de la investigación. La segunda, en cambio, es una pena impuesta por el juez cuando se ha demostrado, a partir de una investigación del ministerio público, que el detenido es el verdadero culpable de la comisión del delito. Por tanto, la decisión de la Suprema Corte no está liberando a “criminales”, sino que están permitiendo que las personas que no han recibido una sentencia y cuya culpabilidad no ha sido determinada puedan llevar su proceso y defensa fuera de la prisión.
Vinculado con este punto, es importante señalar que existe una diferencia fundamental entre un “reo”, como le llaman algunos medios, y un presunto delincuente: sólo el primero de ellos está sentenciado. En cambio, un presunto delincuente o imputado es una persona que fue detenida, pero cuya culpabilidad no ha sido demostrada todavía y podría nunca demostrarse.
Ahora bien, la decisión de la Corte no significa que las personas liberadas vayan a quedar sin supervisión alguna o que se vayan prófugos. La prisión preventiva no es la única manera de asegurarse que una persona acuda con el juez cuando se le solicita. Uno de los cambios que trajo consigo el nuevo sistema es que contempla una serie de medidas cautelares alternas a la prisión preventiva, como la citación, el embargo precautorio de bienes, la garantía económica, el resguardo en su propio domicilio, colocación de localizadores electrónicos, vigilancia policial, entre otros. Estas medidas alternativas, además de ser menos agresivas con los presuntos responsables de los delitos, implican menos costos para la sociedad. Por ejemplo, permite que estas personas sigan trabajando mientras enfrentan el proceso y se determina si son culpables o no, o que los centros penitenciarios gasten menos recursos públicos para la manutención de personas que no han sido sentenciadas<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>.
En segundo lugar, la decisión de la Suprema Corte tampoco significa que todos aquellos que están en prisión preventiva bajo el sistema inquisitivo anterior vayan a ser liberados inmediatamente. Esta jurisprudencia sólo implica que las personas que siguen presas sin recibir sentencia tienen ahora la posibilidad de solicitar a un juez que revise su caso particular para considerar la posibilidad de que se les apliquen, cuando sea conveniente, otro tipo de medidas cautelates alternas a la prisión preventiva.
Y finalmente, estos beneficios no podrán ser aplicados a personas que hayan cometido delitos considerados graves en el nuevo sistema, los cuales son sujetos a prisión preventiva de oficio. Entre éstos se encuentran la delincuencia organizada, el homicidio doloso, la violación, el secuestro, la trata de personas, los delitos cometidos con armas o explosivos, y las infracciones que atentan contra la seguridad nacional, el libre desarrollo de la personalidad y la salud (como es el tráfico de drogas).
En conclusión, lo que la Suprema Corte de Justicia hizo realmente fue dar la oportunidad a las personas que permanecen encarceladas sin recibir sentencia por delitos -que no son considerados graves- de solicitar a un juez que revise su caso y determine si son sujetos a un tipo de medida cautelar distinta a la prisión preventiva, hasta que se demuestre si son culpables.
Sería bueno que los gobernadores y funcionarios que promueven modificaciones al nuevo sistema de justicia penal para “endurecerlo” dejen de sembrar pánico entre la población con argumentos falaces. Lo mínimo que podemos esperar de nuestros gobernantes es que presenten evidencia para sustentar sus propuestas de políticas públicas y no contribuyan a desinformar a la sociedad. O ¿será mucho pedir?
&nbsp;
* Fabiola Mondrágón es investigadora del Área de Justicia de CIDAC.
&nbsp;
&nbsp;
&nbsp;
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Rock del ete, Heavy Nopal.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> “<a href="http://www.lapoliticaonline.com.mx/nota/101363/" target="_blank" rel="noopener">CONAGO alista reforma al Sistema de Justica Penal por aumento de violencia</a>”.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> En otras palabras, la prisión preventiva violenta un derecho fundamental de una persona que aun no ha sido sentenciada, y trasgrede la presunción de inocencia. En consecuencia, el uso de la prisión como medida cautelar se justifica solo cuando es estrictamente necesario: a) si ninguna otra medida cautelar garantiza que el inculpado no se sustraiga de la acción de la justicia, b) el sujeto, por sus características, representa un peligro para la sociedad.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> De consulta <a href="http://www.elfinanciero.com.mx/nacional/scjn-reos-juzgados-en-el-viejo-sistema-quedarian-libres.html" target="_blank" rel="noopener">aquí</a>.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> De consulta <a href="http://www.vanguardia.com.mx/articulo/avala-scjn-libertad-presos-peligrosos" target="_blank" rel="noopener">aquí</a>  y <a href="http://www.reforma.com/aplicacioneslibre/preacceso/articulo/default.aspx?id=1155228&amp;v=4&amp;urlredirect=http://www.reforma.com/aplicaciones/articulo/default.aspx?id=1155228&amp;v=4" target="_blank" rel="noopener">aquí</a>.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> De consulta <a href="http://heraldo.mx/concederian-libertad-a-reos-peligrosos/" target="_blank" rel="noopener">aquí</a>.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Vid. ZEPEDA LECUONA, Guillermo. Los mitos de la prisión preventiva en México. 2a edición, México, Open Society Justice Iniciative, 2009, pág. 10.

Cierren puertas y ventanas, y escondan a sus hermanas

Por: Karen Silva (<a href="https://twitter.com/karensvm" target="_blank">@karensvm</a>)
En México, la evolución del sistema penal ha tenido fases cíclicas entre periodos liberales y autoritarios. Una de las más ambiciosas transformaciones para hacer del sistema de justicia penal uno más garantista y acorde a estándares democráticos nació en 2008, con el establecimiento de un sistema penal de corte acusatorio y adversarial. Paralelamente al esfuerzo por alcanzar el mayor reconocimiento y respeto por los derechos, esta reforma busca que el uso del derecho penal y la aplicación de las penas adquieran un sentido más humano.
A pesar de los esfuerzos para materializar los derechos y principios del sistema acusatorio, hoy se pretende iniciar un nuevo ciclo de retroceso. El pasado 9 de febrero de 2017, un grupo de legisladores presentaron en la Cámara de Diputados una iniciativa que pretende endurecer las normas procesales del sistema acusatorio, lo que la convierte en una propuesta regresiva y con un propósito represivo.
Es importante recordar que al momento de discutirse la reforma penal, México enfrentaba dos problemas de enorme relevancia: por una parte, la opacidad e inefectividad de un sistema de procuración e impartición de justicia y, por la otra, la profunda crisis de seguridad que ya enfrentaba el país. Ante este escenario, la reforma de seguridad y justicia que finalmente se materializó fue el resultado de la conciliación de intereses políticos divergentes.
En consecuencia, mientras se instauró un sistema penal acusatorio garantista de los derechos de víctimas e imputados, también se estableció un régimen de excepción constitucionalizado, auspiciado por una demanda social de mayor seguridad. Es decir, la reforma publicada resultó en reglas tan discordantes que al mismo tiempo que incorporó el principio de presunción de inocencia en la Constitución, incluyó figuras como el arraigo.
La reforma penal se convirtió entonces en un instrumento político que aparentaba una mayor efectividad por parte del Estado y que algo se estaba haciendo para garantizar la seguridad de los ciudadanos, aunque eso implicase el menoscabo de derechos fundamentales, no logrando aterrizar la esencia del sistema acusatorio a plenitud.
Ocho años después, en diciembre de 2016, en el seno del Senado fue presentada una iniciativa respaldada por académicos, expertos y sociedad civil que dejaría atrás la lógica del régimen de excepción en el texto constitucional y busca materializar los principios esenciales de un sistema acusatorio garantista y democrático, con base en el fortalecimiento de la investigación y de la defensa de los acusados. Esta iniciativa propone modificaciones tanto a la Constitución como al Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP) para, entre otros aspectos, eliminar el arraigo, la prisión preventiva oficiosa y, en una lógica de economía procesal, la vinculación a proceso<a href="#_edn1" name="_ednref1">[i]</a>.
En resumen, los cambios propuestos responden a diversos factores: en primer lugar, la preservación del principio de presunción de inocencia; segundo, la lógica de un sistema acusatorio adversarial, que deposita en los jueces la decisión de imponer la prisión preventiva como medida cautelar, sin especificar una lista de delitos; tercero, los <a href="http://www.oas.org/es/cidh/ppl/informes/pdfs/informe-pp-2013-es.pdf">estándares internacionales</a> que hacen inminente la eliminación del arraigo y la prisión preventiva oficiosa<a href="#_edn2" name="_ednref2">[ii]</a>.
Pero, ¿qué hicieron los legisladores? Repiten la historia de 2008. Al responder a intereses políticos divergentes, mientras que una de las Cámaras propuso un avance, dos meses después, la otra plantea una iniciativa completamente opuesta, regresiva y con un propósito represivo.
En particular, como se observa en la siguiente tabla, las modificaciones al CNPP planteadas en la iniciativa firmada por diversos diputados son contrarias a los principios del sistema acusatorio.
<a href="https://front.animalpolitico.com/blogueros-tanque-pensante/2017/04/04/ciclo-del-retroceso-la-justicia-penal/tabla-animal-p-1/" rel="attachment wp-att-439643"><img loading="lazy" decoding="async" class="aligncenter size-full wp-image-439643" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2017/04/Tabla-Animal-P-1.jpg" alt="" width="613" height="717" /></a> <a href="https://front.animalpolitico.com/blogueros-tanque-pensante/2017/04/04/ciclo-del-retroceso-la-justicia-penal/tabla-animal-p-2/" rel="attachment wp-att-439645"><img loading="lazy" decoding="async" class="aligncenter size-full wp-image-439645" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2017/04/Tabla-Animal-P-2.jpg" alt="" width="580" height="566" /></a>
Los planteamientos de la iniciativa en discusión en la Cámara de Diputados implican no sólo una regresión al sistema inquisitivo, sino que van incluso más allá, al vulnerar la presunción de inocencia. La propuesta incorpora figuras contrarias a cualquier modelo democrático de justicia, al revertir la carga de la prueba para que sea el inculpado quien deba demostrar mediante la producción de prueba que hay duda razonable para exonerarlo –lo cual no existía ni en el sistema inquisitivo.
Además, la propuesta rompe con el principio de inmediación y contradicción al permitir un juicio oral sin testigos, proponiendo que los policías puedan declarar “por referencia”, es decir, que declaren sobre lo que un tercero les diga. Esto, aunado a la pretensión de permitir a los policías entrevistar a cualquier persona, incluidas las personas detenidas<a href="#_edn1" name="_ednref1">[i]</a>, es un incentivo a la tortura.
Lo anterior es alarmante, sobre todo si a la luz de la iniciativa de Ley de Seguridad Interior que también está en debate y pretende legalizar la facultad de las fuerzas armadas de permanecer en las calles. Y, más preocupante aún, cuando México ha sido señalado en múltiples ocasiones por la <a href="http://www.un.org/spanish/News/story.asp?NewsID=31848#.WNnJkSPhAk9" target="_blank">práctica generalizada de la tortura y el maltrato, usados como castigo y como medio de investigación</a>.
Ahora bien, ¿cuáles son las razones que han motivado a los diputados autores de la iniciativa presentada en febrero pasado?
Para empezar, las instituciones del sistema de justicia penal aún están lejos de contar con las capacidades necesarias para una operación óptima y para llevar a cabo investigaciones de calidad. Con esta iniciativa, estos legisladores no dan al sistema acusatorio la posibilidad de madurar y realizar mejoras con base en la evaluación. Por el contrario, pretende subsanar la falta de capacidades de investigación de las procuradurías o fiscalías y de prevención de las instituciones de seguridad pública, pues es más fácil reformar la ley que dotar de capacidades a fiscales y policías y romper con la tradición de la tortura como método de investigación.
Se pretende ampliar la duración y los supuestos de la prisión preventiva oficiosa con la intención de que funcione como medida de prevención o para evitar que acusados se sustraigan a la justicia, cuando alrededor del 90% de las personas cumplen las medidas cautelares que el juez les impone, sin que se les prive de la libertad<a href="#_edn2" name="_ednref2">[ii]</a>. De nuevo, se apuesta al endurecimiento y tergiversación de figuras procesales y no a la instalación y fortalecimiento de las unidades de seguimiento a las medidas cautelares.
Por otro lado, esta “miscelánea penal” responde a los mismos despropósitos que la reforma constitucional de 2008: pretender que sea el derecho penal el que dé respuesta a un severo problema de inseguridad y violencia. Si bien el fenómeno de criminalidad no se desconoce ni minimiza, lo cierto es que introducir el régimen de excepción dentro de las normas procesales del sistema acusatorio convierte en regla esas excepciones.
Nuestros legisladores olvidan que utilizar la ley como instrumento político para disfrazar la ausencia de políticas públicas integrales no resolverá ni las deficiencias institucionales, ni la falta de capacidades para investigar ni, mucho menos, el problema de seguridad en que hoy nos encontramos inmersos. Por el contrario, deja cada vez más indefensos a los ciudadanos ante un Estado que sistemáticamente viola sus derechos.
&nbsp;
* Karen Silva es investigadora en el Área de Justicia de <a href="https://twitter.com/CIDAC" target="_blank">@CIDAC</a>.
&nbsp;
&nbsp;
<a href="#_ednref1" name="_edn1"></a>
<a href="#_ednref1" name="_edn1">[i]</a> Razones a favor de la desaparición de la vinculación a proceso, <a href="http://reformapenal.org/2017/03/18/razones-a-favor-de-la-desaparicion-de-la-vinculacion-a-proc/" target="_blank">aquí</a>.
<a href="#_ednref2" name="_edn2">[ii]</a> En diciembre de 2013, la Corte Interamericana de Derechos Humanos <a href="http://www.oas.org/es/cidh/ppl/informes/pdfs/informe-pp-2013-es.pdf" target="_blank">emitió un informe</a> sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas, en el que recomienda el uso de la prisión preventiva de manera excepcional.
<a href="#_ednref1" name="_edn1">[i]</a> Actualmente, las policías solamente están facultados para entrevistar a testigos o posibles testigos.
<a href="#_ednref2" name="_edn2">[ii]</a> Javier Carrasco Solís, en Desayuno punto por punto: “Iniciativas de reforma en materia penal: ¿avances y retrocesos?”.

El ciclo del retroceso en la justicia penal

Por: Fabiola Mondragón
Una figura básica de todo sistema de justicia moderno es la presunción de inocencia. Por dicho principio se establece que cualquier persona es inocente y debe ser tratada como tal hasta que se demuestre lo contrario, esto incluye el no ser privado de la libertad. Este principio es uno de los pilares del sistema penal acusatorio en México. Sin embargo, hasta la fecha, las cárceles de México –al igual que las de otros países, especialmente en América Latina– albergan cientos de inocentes que viven privados de su libertad, como un daño colateral de las deficiencias del sistema de justicia y penitenciario: los bebés y niños que, por ser hijos de reclusas, nacen y crecen entre rejas.
Actualmente, no se cuenta con cifras oficiales sobre los menores que viven con sus madres presas; sin embargo, el dato más actual con que cuenta el INEGI indica que para 2014 había 549 menores de seis años viviendo con sus madres<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
Contrario a lo que se podría suponer, embarazarse durante el encarcelamiento es una práctica bastante común. De acuerdo con “Spleen! Journal”<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, el 60 por ciento de los embarazos de presas ocurren una vez que ya están encarceladas, es decir, que tienen lugar durante las visitas conyugales o en interreclusorios. Algunas internas afirman que son intencionales, debido a los beneficios que se obtienen si se está embarazada, principalmente, el evitar ser enviadas a cárceles federales o recibir aislamiento como castigo. No obstante, esto no quiere decir que las mujeres y sus hijos lleven una vida adecuada.
Tanto sus madres durante el embarazo, como los menores desde su nacimiento y durante toda su infancia, serán víctimas de una serie de violaciones a derechos humanos, empezando por la falta de atención médica, alimentación apropiada y cuidados que requieren las mujeres para llevar a cabo un embarazo saludable, lo cual impacta negativamente en el desarrollo del bebé. De hecho, esta es causa de que los bebés nacidos en cárceles tengan mayores probabilidades de nacer muertos o con enfermedades congénitas<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>. Adicionalmente, se deben tomar en cuenta las condiciones de hacinamiento, estrés y ansiedad en la que nacen y crecen durante sus primeros años de vida.
Estos niños no sólo son privados de su libertad –considerado una de las violaciones a derechos humanos más graves a las que se puede someter a una persona— sino que, con ello, se les condena a crecer en un medio ambiente poco sano, marcado por la violencia, la criminalidad y la corrupción que imperan en los centros de reclusión mexicanos. Otros derechos tan básicos, como son el derecho a la salud, a la educación, a la alimentación adecuada, o sencillamente a contar con un lugar para dormir, también les son limitados y/o negados. Esto se debe en parte a que, al no ser contabilizados en las estadísticas penitenciarias, estos niños tampoco son considerados por el gobierno al momento de presupuestar recursos para los centros. En consecuencia, los centros se ven obligados a emplear los recursos, ya de por sí escasos, de otros rubros para mantener a los menores que viven con sus madres.
Actualmente, la Ley Nacional de Ejecución Penal<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> reconoce que tanto las madres como sus hijos tienen necesidades especiales, las cuales, independientemente de su condición de reclusión, deben ser satisfechas. Entre estos derechos se establece la obligatoriedad de brindar atención obstétrico-ginecológica y pediátrica antes, durante y después del parto, así como de brindar a los hijos una alimentación adecuada, atención médica y la educación inicial correspondiente. No obstante, en el contexto de la crisis penitenciaria que experimenta México, en el que los recursos tanto humanos como materiales son insuficientes para satisfacer las necesidades más elementales de alimentación, higiene y espacio de los presos, este tipo de leyes constituyen simples declaraciones de principios y buenos deseos, en lugar de verse traducidas en políticas públicas efectivas para mejorar la calidad de vida de la población recluida.
Además de padecer dichas carencias, durante sus tres primeros años de vida<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> los pequeños no conocerán otra realidad que la de la cárcel. Las oportunidades de socializar con otros pequeños son escasas, pues las normas dictan que los menores estén todo el tiempo junto a sus madres. Lo más probable es que no conozcan a sus padres o a cualquier otro familiar, pues a pesar de que pueden salir de vez en cuando o recibir visitas esporádicas de sus familiares, estos niños se convierten en víctimas indirectas del estigma que la sociedad impone sobre las mujeres que delinquen, que provoca su exclusión social.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a> Hasta que sus madres salgan libres, serán los hijos del sistema penitenciario: invisibles para el gobierno, rechazados por su familia y marginados por la sociedad.
Sin embargo, a pesar de los altos costos que conlleva para los menores crecer en este tipo de ambiente, no existe consenso sobre qué es lo mejor para ellos: crecer con sus madres en un centro penitenciario o ser apartados de ellas. Después de todo, los hijos de presas que crecen fuera de las cárceles también son víctimas del sistema. Los niños mayores de tres años permanecerán alejados de sus madres hasta que ellas cumplan sus condenas y, de no contar con una familia que los reciba, serán entregados al DIF u otra institución de seguridad social con todos los costos que esto implica, incluidas las carencias afectivas, la pobreza y exclusión social de la que son víctimas los familiares de los presos. Aunque no sea de manera directa, estos pequeños también son víctimas del sistema penitenciario.
En este sentido, el sistema penitenciario, así como las leyes que lo rigen (incluida la Ley Nacional de Ejecución Penal), tienen grandes vacíos que deben ser solventados, pues si bien toman en consideración las necesidades de las presas embarazadas, las madres y los menores que las acompañan aún tienen un largo camino que recorrer en materia de derechos humanos y, especialmente, en la protección del interés superior del menor. Para empezar, no se cuenta con ningún sistema efectivo de reinserción social, ni para las presas ni para sus hijos, ni mucho menos en un sistema de protección o seguimiento a los mismos que garantice su pleno desarrollo y limite los efectos negativos que conlleva para un niño crecer con el estigma penitenciario, ya sea dentro o fuera de las cárceles.
En este punto, surgen varias preguntas, por ejemplo: ¿Tienen que estar contrapuestos el derecho a la familia y el ejercicio de la justicia? ¿Es la privación de la libertad el mejor castigo o existen mejores opciones, tanto para las madres como para la población en general, que permitan conciliarlos? Si un sistema de justicia alternativo es posible, ¿debería estar limitado a las madres o debería considerar el derecho de los padres por igual (en países como Suecia, Dinamarca, Finlandia y Portugal, por ejemplo, los hombres también pueden solicitar tener a sus hijos con ellos<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>)? Finalmente, ¿es posible aplicar un sistema de justicia alternativo para los padres y madres con hijos sin que esto genere incentivos negativos que los vuelvan más vulnerables a la delincuencia?
Para solventar la contradicción entre el ejercicio de la justicia y el interés superior del menor, existen varios ejemplos de buenas prácticas a nivel internacional. Algunos países como Francia cuentan con unidades especiales para las madres y sus hijos, dentro de las cárceles, que satisfacen las necesidades básicas de los menores, e incluso permiten a estos ir a guarderías durante el día mientras las madres trabajan. En otros, como Noruega, ningún niño puede vivir en la cárcel con sus padres, pero pueden visitarlos hasta 3 veces por semana y llamarlos. Adicionalmente, cuentan con casas o módulos especiales para las madres, fuera de las cárceles, donde pueden estar con sus hijos. En Alemania, inclusive existen centros especiales para madres, departamentos iluminados y abiertos donde, durante el día, sus hijos van al kínder mientras ellas cumplen con sus obligaciones, y en la tarde pueden llevar una rutina normal junto a ellos, además de contar con tres semanas de vacaciones al año. Por su parte, en España, se ofrece un módulo familiar para parejas donde ambos cumplen condena y pueden tener a sus hijos, siempre y cuando no tengan antecedentes de violencia<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>.
Sin embargo, a pesar de que las cárceles y centros de reclusión ofrezcan condiciones adpatadas a la presencia de menores, la prioridad y recomendación de organizaciones como UNICEF (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia), COPE (Children of Prisoners in Europe) y el Consejo Europeo es que el ingreso a la prisión sea el último recurso, cuando el delito cometido sea grave y los padres representen un verdadero peligro para la sociedad. Además, para países como México, donde el financiamiento para este tipo de políticas es limitado, resultaría más conveniente apostar por políticas que consideren alternativas al encarcelamiento para un catálogo de delitos más amplio.
Actualmente el sistema de justicia penal acusatorio contempla mecanismos alternativos de solución. Sin embargo, la justicia alternativa está reservada para un catálogo de delitos específicos, el cual no incluye, por ejemplo, delitos contra la salud. El problema radica en que, en México, la mayoría de las mujeres encarceladas lo están precisamente por delitos como el tráfico, posesión o venta al menudeo de drogas. Son delitos que, a pesar de no ser violentos, son considerados “graves” y que muchas veces se ven obligadas a cometer por la presión que ejercen sus parejas sobre ellas o por las condiciones de pobreza en las que viven.<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a>
En este contexto, cabe cuestionarse bajo qué criterio un delito debe ser considerado grave, cuáles serían los pros y contras de ampliar el catálogo de delitos admisibles en la justicia alternativa y, sobre todo, cómo evitar que un sistema alternativo de justicia más flexible que proteja el interés superior de los menores y el derecho a la familia genere incentivos que conviertan a esta población en un grupo más vulnerable a la delincuencia. Todos estas son problemáticas que deberán ser tomadas en consideración por la autoridad, tanto en la implementación de la Ley Nacional de Ejecución Penal, como en las políticas públicas específicas diseñadas en el marco de aplicación del Sistema Nacional de Protección Integral para Niñas, Niños y Adolescentes del país.
&nbsp;
* Fabiola Mondragón es investigadora del Área de Justicia en <a href="https://twitter.com/CIDAC" target="_blank">@CIDAC</a>.
&nbsp;
&nbsp;
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Censo Nacional de Gobierno, Seguridad y Sistemas Penitenciarios Estatales, 2015.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Reporte disponible <a href="https://www.vice.com/es_co/article/los-hijos-del-reclusorio-santa-martha-acatitla" target="_blank">aquí</a>.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Para saber más sobre el embarazo en las cárceles mexicanas pueden consultar <a href="https://www.vice.com/es_mx/article/bebes-tras-las-rejas" target="_blank">este artículo</a>.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Ley Nacional de ejecución penal (2016), Art. 36, disponible <a href="http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LNEP.pdf" target="_blank">aquí</a>.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Es importante notar que la reforma penal del año pasado redujo el tiempo en que los niños pueden permanecer junto a sus madres de seis a tres años. Sobre cuál es la edad hasta la que se debe permitir estar a los padres encarcelados con sus hijos no hay un acuerdo internacional, en la mayoría de los países europeos el límite de edad esta entre los 3 y 4 años, pero en aquellos con mejores prácticas no existe una edad establecida, se analiza caso por caso para determinar si el estar con el padre o madre en la cárcel es lo mejor para el hijo.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> En México, las mujeres (y en consecuencia, los hijos que viven con ella) son abandonadas por sus familiares en las cárceles. En 2015, según datos de la Subsecretaría del Sistema penitenciario de la CDMX, <a href="https://front.animalpolitico.com/2015/12/abandonan-familiares-a-7-de-cada-10-reclusas-por-ser-mujeres/" target="_blank">mientras el 91 por ciento de los hombres en prisión recibieron visitas familiares o conyugales, entre las mujeres el porcentaje fue de apenas 30 por ciento</a>.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> “Children of Imprisoned Parents-European Perspectives on Good Practices”,COPE, (2014) disponible <a href="http://childrenofprisoners.eu/wp-content/uploads/2016/01/Children-of-Imprisoned-Parents-European-Perspectives-on-Good-Practice.pdf" target="_blank">aquí</a>.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> Ibidem.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> Mujeres Invisibles: las cárceles femeninas en América Latina. Revista Nueva Sociedad. Nº 208, marzo-abril de 2007, ISSN:0251-3552, disponible <a href="http://bdigital.binal.ac.pa/bdp/artpma/mujeres%20delincuentes.pdf" target="_blank">aquí</a>.

Cuando el único delito es nacer

Por: Karen Silva
En un entorno en que la impunidad, la inseguridad, la corrupción y la cotidiana violación de derechos de los ciudadanos son lo habitual, las instituciones de procuración de justicia llegaron a un punto de ebullición en el que, de no transformarse, explotarían frente a nuestros ojos. Los datos e información disponibles evidencian las deficiencias institucionales que han llevado a un obsoleto sistema de persecución criminal. Las unidades de investigación no son capaces de lograr investigaciones sólidas que esclarezcan los hechos que más lastiman a la sociedad, ni identifiquen -y mucho menos obtengan sancionar- a los responsables. En consecuencia, la confianza en la procuración de justicia es nula y quienes tienen todo que perder son los ciudadanos.
Ante la evidente necesidad de fortalecer institucionalmente la procuración de justicia, en los últimos años se han confeccionado ambiciosos procesos de transformación institucional, con la intención de enmendar los problemas estructurales que no han significado más que un obstáculo para el acceso a la justicia. El primer proceso inició en 2008 con la reforma al sistema de justicia penal, para transitar hacia un sistema acusatorio, en esencia más transparente y eficaz. Años después, en la reforma constitucional publicada el 10 de febrero 2014 -mejor conocida como la reforma político-electoral-, se incluyó la creación de una Fiscalía General de la República (FGR), órgano constitucional autónomo que sustituirá a lo que hoy es la Procuraduría General de la República (PGR).
El camino para la construcción de un órgano autónomo de persecución criminal debe comprender desde el diseño de la arquitectura institucional, hasta la generación de modelos de gestión y mecanismos de control que garanticen tanto la independencia operativa como la capacidad de investigación. Sin embargo las reglas transitorias de la reforma constitucional se limitaron a fijar las pautas para la designación de quien fungiría como el Fiscal General de la República y ordenar que los recursos de la PGR sean transferidos al órgano autónomo, sin definir directrices respecto a la construcción y el diseño de una institución de procuración de justicia renovada.
En ese contexto, la expedición de la ley reglamentaria que regirá a la Fiscalía será determinante en la definición de su arquitectura institucional. Representa la oportunidad de plantear una profunda transformación que fortalezca la procuración de justicia, de dotar a la institución de capacidades de investigación desarrolladas, de alcanzar una autonomía cierta y una independencia operativa en la persecución criminal, de dejar atrás el uso consuetudinario de la justicia para beneficio de unos cuantos.
La experiencia que la implementación de la reforma penal nos ha dejado es que no basta con tener buenas intenciones. Una transformación real implica no solo un diseño normativo sólido, sino una reestructuración y rediseño integral de la institución; de lo contrario solo se produce un efecto Lampedusa: cambiar todo para que las cosas sigan iguales. Hacer las cosas de modo que solo cambie la manera en que llamamos a una institución, hace inasequible una procuración de justicia sólida, fortalecida y eficaz.
Al ser la construcción de un modelo de fiscalía funcional y renovada uno de los principales temas en la agenda pública hoy, y al no existir claridad sobre los cómos, expertos, estudiosos e interesados en el tema se han manifestado con propuestas interesantes en este sentido. Entre ellos se encuentran académicos de instituciones prestigiosas como el CIDE y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, así como de Organizaciones de la sociedad civil. Por tanto, no existen pretextos para caer en el gatopardismo, como antes nos ha sucedido.
Entre las propuestas que han surgido, hay quienes consideran un error que la estructura burocrática y recursos de la PGR pasen en automático a la FGR, pues esto implicaría conservar vicios e inercias burocráticas de un aparato de persecución criminal que está colapsado. Se propone entonces que la Fiscalía General comience desde cero sin heredar la estructura burocrática de la PGR. [<a href="#_edn1" name="_ednref1">[i]</a>]
En ese sentido, el CIDE y el IIJ consideran que resultaría económicamente inviable sostener a dos instituciones encargadas de la procuración de justicia durante un periodo de transición en el ejercicio de similares atribuciones constitucionales y facultades legales. Además, suponer que la FGR deba erigirse sin resquicio alguno de lo que es la PGR, implicaría iniciar sus tareas con personal que tendría muy poca o nula experiencia real en la materia. Por ello señalan que deben aprovecharse los recursos humanos y materiales con que cuenta la PGR, premiando a personal con desempeño sobresaliente y sancionando a quienes han tenido un desempeño deficiente.
Después de llevarse a cabo el seminario internacional “La Fiscalía que México necesita”, <a href="http://fundacionjusticia.org/organizaciones-la-sociedad-civil-exigen-una-modificacion-profunda-del-102-constitucional-transitorios-garantizar-una-fiscalia-autonoma/" target="_blank">un comunicado</a> advierte de los aspectos mínimos que deben servir como punto de partida para la discusión de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República. El comunicado, firmado por especialistas, organizaciones de la sociedad civil y la Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos, señala que la Ley debe sentar las bases para que el Fiscal establezca una política criminal y un modelo de investigación acorde a la realidad. Sugieren además que la ley debe contener un modelo organizativo y de gestión adecuados, así como esquemas de eficiencia que permitan superar el entramado burocrático.
De la misma manera que la propuesta de diseño de modelo de procuración de justicia elaborado por el CIDE y el IIJ-UNAM (que pueden consultar <a href="https://www.juridicas.unam.mx/destacados/proyectos-iij-cide-pgr" target="_blank">aquí</a>), las Organizaciones de la sociedad civil consideran fundamental garantizar la autonomía funcional de los servicios periciales; para ello se propone la creación de un órgano con autonomía técnica, operativa y de gestión para llevar a cabo su función. Adicionalmente se sugiere perfeccionar en la Ley la conducción técnica de las investigaciones por parte del ministerio público, como lo ordena la Constitución.
Finalmente, los planteamientos de académicos y sociedad civil concuerdan en que se requieren mecanismos de evaluación y control tanto internos como externos. Todas las propuestas coinciden en que para garantizar independencia operativa en el diseño institucional es necesario reestructurar los mecanismos del servicio profesional de carrera. Esto quiere decir dotar de garantías a los servidores públicos para fines de ingreso, desarrollo, supervisión y separación, con la finalidad de asegurar la profesionalización de los funcionarios y su independencia operativa.
En la construcción del diseño institucional de la Fiscalía General de la República en su Ley orgánica, el órgano legislativo cuenta con insumos suficientes para la discusión. Es necesario que se consideren todas las propuestas y se analice su viabilidad, y no se quede únicamente en un cambio nominal. Es importante lograr una transformación real, pues los costos de permanecer con una institución disfuncional en materia de procuración de justicia serían muy altos.
&nbsp;
* Karen Silva es investigadora del Área de Justicia de <a href="https://twitter.com/CIDAC" target="_blank">@CIDAC</a>.
&nbsp;
<a href="#_ednref1" name="_edn1">[i]</a> Leer, por ejemplo, a Ana Laura Magaloni, quien ha enfatizado su preocupación de que la FGR herede los vicios e inercias de la PGR. Pueden leer sus columnas <a href="http://www.reforma.com/aplicaciones/editoriales/editorial.aspx?id=95367" target="_blank">aquí</a>.

La Fiscalía General y el efecto Lampedusa

Por: Fernanda Ballesteros (<a href="https://twitter.com/mfballe" target="_blank">@mfballe</a>)
La regulación laboral tiene grandes implicaciones para el desarrollo económico de un país. En el caso de México, se ha argumentado que los costos laborales son muy altos y la falta de flexibilidad de los mercados laborales es uno de los principales factores que ha impedido un aumento en el nivel de empleo, así como la creación de empleos formales y por tanto el crecimiento económico del país.
En 2012 se aprobó una Reforma Laboral que buscaba flexibilizar los mercados laborales, promover la competencia e impulsar la creación de empleos formales mediante la implementación de nuevos tipos de contratación. En general se considera que la reforma laboral aprobada en 2012 aumentó considerablemente la flexibilidad en las contrataciones y la OCDE incluso estimó que su implementación tendría un incremento del PIB<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
Sin embargo, a cuatro años de esta reforma las empresas no han utilizado como se esperaba las nuevas formas de contratación introducidas. Algunos empresarios han declarado que una de las razones por las cuales no han utilizado estas nuevas formas de contratación es por la desconfianza que existe en su aplicación y las obligaciones patronales que derivarían en caso de utilizarlas<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.  Esto parece ser reflejo de la desconfianza que existe en el sistema de justicia en materia laboral.   La credibilidad en la efectividad de las autoridades de impartición de justicia es indispensable para mejorar el nivel de confianza en este nuevo tipo de relaciones entre empresas y trabajadores.
En estudios pasados ya se había concluido que en México y en otros países de Latinoamérica a pesar de que existe una regulación muy rígida de mercados laborales éstos no se ven distorsionados, pues las leyes no se cumplen<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>. Desarrollar un sistema de justicia más eficaz y eficiente que haga cumplir la ley será el primer paso para percibir un cambio en materia laboral. La desconfianza en el sistema de justicia en esta materia se justifica pues son muchos los problemas que la aquejan.
Los procesos son largos y existe una gran incertidumbre respecto del resultado. De 183 países, México está rankeado en el lugar 123 en relación con el período de tiempo que se tarda en cumplir con la decisión dictada por el juez<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>. Asimismo, las disputas legales son altamente costosas y se ha calculado que incrementan los costos de despido hasta en un 50%<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>. Esto no sólo afecta a los patrones, sino también el caso de los trabajadores. En algunas de las juntas locales se ha encontrado que el 30% de los trabajadores que se consideran injustamente despedidos no demandan por la incertidumbre del resultado y la duración del proceso<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>. La ineficacia del sistema es tal que en algunas juntas se ha encontrado que para más de la mitad de casos en los que el juez determinó que se debía dar dinero al trabajador, no se dio cumplimiento a la sentencia<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>.
El problema se resume en ineficiencia e ineficacia del sistema. Se debe desarrollar un sistema de impartición de justicia eficiente y de bajo costo que garantice el cumplimiento de los contratos laborales y la justicia laboral en general. Un sistema eficaz e independiente del actuar de intereses políticos  y del Poder Ejecutivo.
El Presidente Peña Nieto pone ahora una nueva iniciativa en la mesa para modificar la justicia laboral que consiste en una modificación constitucional del artículo 123 y de diversas disposiciones de la Ley Federal del Trabajo. El cambio es estructural porque después de más de 100 años de existencia se propone que  las Juntas de Conciliación y  Arbitraje (JCA) desaparezcan y la justicia laboral quede en manos del Poder Judicial Federal o Local, según el ámbito de aplicación. Por la naturaleza de las funciones que se realizan el cambio parece lógico y ha sido solicitado en reiteradas ocasiones. Depender de un cuerpo cuya función es precisamente la impartición de justicia parece acertado. Además, la independencia de la figura del Ejecutivo se justifica plenamente después de tantos casos de corrupción que se han presentado en los que los titulares del Poder Ejecutivo de los Estados utilizan las disputas laborales en su favor.<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>
Sin embargo, es importante analizar cómo se llevarán a cabo estos cambios. A la iniciativa del Presidente le faltó explicar cómo sería la transición de la justicia laboral al Poder Judicial. Falta detallar la reforma constitucional, entre otras, en la Ley Federal de Trabajo y en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Debe de existir mayor información sobre cómo se planea solucionar los problemas relacionados con la gestión judicial, sobretodo considerando el rezago y carga de trabajo que existen en las JCA. Si bien el cambio propuesto en la iniciativa de reforma constitucional es un primer paso que hay que dar, debemos estar consientes que pasar de un poder de la unión a otro no resolverá las cosas de la noche a la mañana.
El Congreso tiene ahora la responsabilidad de incluir en su apretada agenda legislativa este tema importante que fue parte de la agenda de justicia cotidiana y que también es importante para la agenda de desarrollo económico.
&nbsp;
* Fernanda Ballesteros es Directora de Regulación y Competencia en el Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. (<a href="https://twitter.com/CIDAC" target="_blank">@CIDAC</a>).
&nbsp;
&nbsp;
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> OCDE. 2015. <a href="http://www.oecd.org/economy/surveys/Mexico-Overview-2015%20Spanish.pdf" target="_blank">Estudios Económicos de la OCDE en México</a>.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> El Financiero “<a href="http://www.elfinanciero.com.mx/economia/de-cada-100-empleos-flexibles-86-pagan-menos-de-mil-pesos.html" target="_blank">De cada 100 empleos flexibles, 86 pagan menos de 7 mil pesos</a>”.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Maloney, W.F. 2001. Self Employment and Labor Turnover in Developing Countries: Cross country Evidence. World Bank Economists Forum.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Kaplan, David; Sadka, Joyce. 2011. Plaintiff’s Role in Enforcing a Court Ruling: Evidence from a Labor Court in Mexico. Banco Interamericano de Desarrollo.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Montes Rojas, Gabriel y Santamaría Mauricio. 2007. <a href="https://ideas.repec.org/a/bla/labour/v21y2007i1p157-188.html" target="_blank">The Burden of Labour Costs in Mexico</a>.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Op. Cit. Kaplan, David; Sadka, Joyce. 2011.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Ibid
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> En la investigación de Expansión y Mexicanos contra la corrupción titulada “Los piratas de Borge: El Saqueo de bienes institucionalizado en Quintana Roo”, se describe cómo se utilizó a las Juntas de Conciliación y Arbitraje para hacerse de propiedades de forma fraudulenta. Existen otros casos expuestos en el que se describe el funcionar de las Juntas Locales en diferentes estados en los que por medio de diferentes conductas ilícitas se busca retrasar los procedimientos o modificar evidencia que influya en la decisión de la JCA sin que se reciba sanción alguna. Ver por ejemplo el estudio del Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. “Justicia Laboral, Justicia Transparente”.

Pasos para una justicia laboral eficiente y efectiva

Por: Karen Silva Mora (<a href="https://twitter.com/karensvm" target="_blank">@karensvm</a>)
La justicia es una cuestión de todos los días. En junio de este año, en las prisiones mexicanas dormían 236,886 personas <a href="#_edn1" name="_ednref1">[i]</a>, de las cuales 40 % estaban aún en espera de una sentencia, lo que significa que no se había demostrado su culpabilidad, por lo que se presume su inocencia. Mientras tanto, diariamente 3 de cada 10 mexicanos son víctima del crimen, ello sin tomar en cuenta la cifra negra: 93 % de los delitos no son denunciados <a href="#_edn2" name="_ednref2">[ii]</a>. Por décadas hemos cargado a cuestas un sistema penal que, lejos de garantizar el acceso a la justicia de todas las personas, ha perpetuado la impunidad y la injusticia.
En 2008, resultado de una vehemente demanda por parte de la sociedad civil, en México se instituyó una de las más importantes y ambiciosas transformaciones normativas e institucionales que ha vivido el país: la reforma constitucional en materia de justicia penal. El objetivo de esa trascendental reforma fue el de hacer realidad un sistema de justicia penal más eficaz, eficiente y que garantice el respeto de los derechos humanos de las víctimas e imputados, asegurando el acceso a una justicia de calidad y minimizando la impunidad.
Durante ocho años de un proceso de implementación, o quizá un poco más, el sistema de justicia penal estuvo en el centro de la agenda pública nacional. Se invirtieron cantidad de recursos y acciones con el objetivo de hacer realidad la reforma penal. Pero, a pesar de los enormes esfuerzos, <a href="http://cidac.org/reforma-penal-2008-expectativa-vs-realidad/" target="_blank">aún existen demasiadas brechas, deficiencias</a> y ausencia de condiciones y capacidades institucionales que representan un obstáculo para el acceso a una justicia de calidad.
Paradójicamente, el 18 de junio de 2016, con bombo y platillo se anunció la culminación del plazo que la Constitución estableció para la implementación de la reforma y se celebró la llegada del sistema de justicia penal acusatorio a todos los rincones del país. Aunque es de reconocerse el esfuerzo que tantas instituciones y personas -de todos los sectores- emplearon buscando la transformación del sistema de justicia, lo funesto es haber celebrado la llegada al plazo constitucional como si se tratase una meta cumplida per sé; como si desde el día uno -en junio del 2008- todos los involucrados se hubieran tomado en serio la transformación y no lo hubieran dejado hasta el último momento <a href="#_edn3" name="_ednref3">[iii]</a>. Como si hoy tuviéramos el sistema de justicia al que aspiramos. Lo lamentable es que la llegada del 18 de junio pudo ser, para muchos, el pretexto perfecto para dar vuelta a la página.
Si así sucede, si se da vuelta a la página, nos encontramos ante el enorme riesgo de que el objetivo de tener un sistema penal eficaz, eficiente y que asegure el acceso a una justicia de calidad, deje de ser una prioridad en la agenda nacional. De no continuar con los esfuerzos y permitir que los vicios permanezcan y persistan, la operación del sistema de justicia penal no será satisfactoria. Por el contrario, pueden generarse incentivos para realizar cambios normativos que vayan en sentido contrario a una lógica garantista. Esto, en el mediano plazo, tendrá consecuencias directas en los ciudadanos, propiciando violaciones sistemáticas a los derechos de víctimas e imputados y perpetuando la impunidad.
Nada nos dice que vaya a ser distinto. En la mencionada “celebración” de junio pasado fue firmado un <a href="http://www.juridicas.unam.mx/novedades/sistema-justicia-penal/20062016Poderes.pdf" target="_blank">Acuerdo entre los tres Poderes de la Unión para la consolidación del Sistema de Justicia Penal</a>, en el que se reconoció que es necesario continuar con las acciones para consolidar este sistema; sin embargo, hoy no es visible la voluntad política para continuar los esfuerzos e, incluso, algunos actores han optado por abandonar tal acuerdo. Además, no existe claridad sobre cuál será el futuro y el rol de las instancias que estuvieron a cargo de la implementación a nivel nacional y en cada uno de los estados, o si éstas simplemente serán disueltas.
A nivel institucional no se han creado o son insuficientes los sistemas y mecanismos que provean de información actualizada y oportuna a nivel nacional para el seguimiento y evaluación de la operación del sistema de justicia. Esto a pesar de que el seguimiento y la evaluación son procesos fundamentales y necesarios para la mejora continua y permanente de cualquier política pública. En diciembre de 2015, se aprobaron indicadores para realizar estos procesos a nivel nacional <a href="#_edn4" name="_ednref4">[iv]</a>, y así obligar a todas las instituciones del sistema de justicia a generar información para el seguimiento de la operación. Pero durante los ocho años de implementación, no se crearon condiciones y capacidades para dar respuesta a esta necesidad. El no contar con estos mecanismos implica una ausencia de rendición de cuentas por parte de las instituciones, además de que obstaculiza el acceso a la información en materia de justicia penal.
Si la transformación del sistema de justicia deja de ser una prioridad y no se establecen mecanismos de monitoreo y evaluación, continuaremos arrastrando las deficiencias y la reforma penal no habrá sido más que un fraude de etiquetas: cambiar para que todo siga igual. No podemos permitir que el tema quede en el abandono de la agenda pública, necesitamos esfuerzos constantes y permanentes para lograr un cambio de fondo que erradique los vicios que aún se conservan del sistema inquisitorio y así alcanzar una auténtica reforma penal que garantice el acceso a una justicia de calidad bajo una lógica de respeto a los derechos humanos tanto de víctimas como de imputados.
&nbsp;
* Karen Silva Mora es investigadora del Área de Justicia de <a href="https://twitter.com/CIDAC" target="_blank">@CIDAC</a>.
&nbsp;
&nbsp;
<a href="#_ednref1" name="_edn1"></a>[i] Comisión Nacional de Seguridad (junio 2016), Cuaderno mensual de información estadística penitenciaria nacional, México: CNS, disponible <a href="http://www.cns.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/1418095//archivo" target="_blank">aquí</a>.
<a href="#_ednref2" name="_edn2"></a>[ii] INEGI (2015), Encuesta Nacional de Victimización y percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2015, México: INEGI.
<a href="#_ednref3" name="_edn3"></a>[iii] Como se puede ver en el reporte de <a href="http://cidac.org/wp-content/uploads/2016/05/HALLAZGOS_2015.pdf" target="_blank">Hallazgos 2015</a>, en muchos de los casos, las entidades federativas tuvieron un retraso importante en el inicio de la operación los ritmos de la implementación. La Ciudad de México, Michoacán, Baja California Sur y Sonora iniciaron la operación parcial del sistema acusatorio en 2015, siendo este último el que se inició en el nuevo sistema con mayor retraso, a tan solo seis meses de que se cumpliera el límite temporal establecido por la constitución en 2008.
<a href="#_ednref4" name="_edn4"></a>[iv] El Comité para la Evaluación y Seguimiento de la Implementación del Nuevo sistema de Justicia Penal de Corte Acusatorio, elaboró los indicadores para el seguimiento y la evaluación del funcionamiento y operación del sistema de justicia penal acusatorio, que fueron aprobados en diciembre de 2015 por el Consejo de Coordinación para la Implementación de la Reforma Penal.

Justicia penal: vuelta a la página

Por: Eréndira Cuevas (<a href="https://twitter.com/eresita85" target="_blank">@eresita85</a>)
El pasado 22 de febrero, el presidente Enrique Peña Nieto anunció la apertura de la importación de gasolinas por parte de empresas privadas a partir del 1º de abril de 2016, y no hasta el 1º de enero de 2017, como originalmente estaba previsto. Tres son los principales argumentos presentados por el gobierno para adelantar la apertura de las importaciones: atraer inversión para infraestructura de transporte y almacenamiento del combustible, fomentar la competencia económica y bajar los precios al consumidor final.
Aunado a la apertura del sector que perseguía la Reforma Energética, en un contexto de disminución en la producción petrolera y de combustibles en el país y ante una demanda cuya tendencia es al alza,<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> la apertura a la importación de gasolina por parte de privados pareciera ser un paso natural del proceso, y un mercado de gasolina libre y competido un resultado automático de esta apertura. Al menos, esa es la idea que hasta ahora prevalece. Sin embargo, en materia de competencia económica, múltiples son los retos que se prevén tanto en el corto como en el mediano y largo plazo.
<a href="https://front.animalpolitico.com/blogueros-tanque-pensante/2016/04/21/gasolina-en-mexico-retos-del-libre-mercado/graficaconfuentes/" rel="attachment wp-att-388210"><img loading="lazy" decoding="async" class="aligncenter size-full wp-image-388210" src="https://front.animalpolitico.com/wp-content/uploads/2016/04/GraficaConFuentes.jpg" alt="Mercado de Gasolina en México" width="725" height="388" /></a>
Para poder importar el combustible, los interesados deberán solicitar el permiso de importación ante la Secretaría de Energía (SENER). Asimismo, deberán tramitar permisos de comercialización y distribución ante la Comisión Reguladora de Energía (CRE), y solicitar el acceso a la infraestructura de transporte y almacenamiento de Pemex.
El primer reto en materia de competencia se deriva justamente de la propiedad de la infraestructura de transporte y almacenamiento de combustible. Previo a la reforma energética, la producción e importación de gasolina estaban reservadas a Pemex. Debido a ello, la paraestatal era el único agente económico<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> interesado en poseer y operar la infraestructura requerida para la importación, transporte y almacenamiento del combustible. Dada esta propiedad histórica de Pemex sobre la infraestructura, en el corto plazo podrían observarse problemas de competencia al considerarse ésta como un insumo esencial.
[contextly_sidebar id=&#8221;yioxB837tjrKNz4kXmdjiR4VeGtag7sX&#8221;]En términos de competencia, un insumo es considerado esencial si es controlado por uno o varios agentes económicos, si su reproducción por otro agente económico no es legal, económica o técnicamente viable, y si es indispensable para la provisión de un bien o servicio y no tiene sustitutos cercanos, entre otros.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> En el corto plazo, la infraestructura para el transporte y almacenamiento de Pemex parece cumplir con estos requisitos.
Para que un insumo esencial no sea sujeto de conductas anticompetitivas se requiere de una regulación que permita el acceso al insumo por parte de agentes económicos distintos a aquel que lo posé. En el caso de la infraestructura de Pemex, dos medidas al respecto se han implementado: la primera es la separación de la antigua Pemex Refinación (PR), encargada de la producción, transporte y almacenamiento de gasolina, en Pemex Transformación Industrial (PTI) y Pemex Logística (PL). Esta división buscó separar la producción de gasolina, de su transporte y almacenamiento, por lo que todos los importadores de gasolina deberán solicitar el acceso a la infraestructura a PL, incluyendo PTI.
Además de la división de PR, la CRE está implementando instrumentos legales para garantizar el acceso abierto y no discriminatorio a la infraestructura de Pemex, por parte de los agentes económicos privados interesados en la importación de gasolina. Estos instrumentos regulan desde los permisos para el uso de la infraestructura, hasta las tarifas que se aplicarán, y han estado siendo aprobados en los últimos dos meses. No obstante, la información disponible sobre le asignación de la infraestructura de transporte y almacenamiento para los agentes aún está incompleta.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>
Aunado a la falta de información que aún existe, la propiedad de Pemex sobre la infraestructura, y el poder de mercado que le dieron casi 8 décadas de monopolio estatal en la producción, importación y comercialización de gasolina, pudiera resultar en una actitud renuente de Pemex a compartir su infraestructura, o en negativas de trato hacia ciertos agentes económicos –con lo que estaría infringiendo la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE).
En un plazo más largo, existe el riesgo de prácticas anticompetitivas de abuso de dominancia. Este tipo de prácticas también se conocen como prácticas monopólicas relativas, y son aquellas conductas realizadas por agentes con poder de mercado con el objeto de desplazar indebidamente a otros agentes del mercado, impedirles su acceso o establecer ventajas exclusivas a favor de uno o varios agentes.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
Un primer riesgo de abuso de dominancia está asociado con la presencia de grandes grupos gasolineros y alianzas. Estos grupos, dada la red de estaciones de servicio que ya tienen desarrollada, los recursos financieros con los que cuentan y los servicios adicionales que ofrecen, pudieran incurrir en estrategias comerciales que les permitieran capturar mercados, dificultando así el acceso a nuevos participantes.
Otro riesgo que podría presentarse es la aparición de monopolios u oligopolios locales o regionales. Estos grupos si bien no tendrían el poder suficiente para influenciar a un nivel estatal o nacional la dinámica de la competencia, sí podrían utilizar su poder de mercado en su área de influencia para impedir la entrada a otros participantes.
Y si, además, estos monopolios u oligopolios se encontraran en regiones en donde la población más cercana a la que los habitantes pudieran acudir a comprar gasolina, se encuentra a una distancia considerable (por ejemplo, 20 kilómetros o más), el daño que las conductas anticompetitivas cometidas por estos grupos locales ocasionaría sería potencializado por el impacto en el consumidor.
La situación anterior podría parecer improbable si se razona desde la lógica de los habitantes de las zonas urbanas. Sin embargo, es la realidad en las zonas rurales del país. Y si bien por ahora el control de precios de la gasolina pudiera ser lo que ha impedido que se presenten situaciones de abuso de dominancia o colusión, el riesgo de que se presenten una vez que se liberalicen los precios es latente.
Otro escenario que podría presentarse es el de una integración vertical que incluya desde la importación y el almacenamiento, hasta el transporte y la distribución del combustible. Esto podría dificultar la actividad comercial de los agentes económicos que no estuviesen integrados en la cadena.
Si bien el adelanto en el otorgamiento de permisos para la importación de gasolina busca facilitar el paso a un mercado desregulado a partir de 2018, 21 meses podrían no ser un periodo lo suficientemente largo como para garantizar que un mercado totalmente libre y competido comience a operar en ese año. Más aún cuando el mercado en cuestión fue reservado exclusivamente a un agente económico durante un periodo de tiempo considerable.
La transición no está exenta de riesgos en materia de competencia económica, así como no lo está la operación del mercado una vez que llegue 2018 y se liberalicen completamente los precios. Y si bien la regulación que se está emitiendo al respecto parece prevenir que ciertos riesgos se materialicen, la realidad es que no se puede predecir el comportamiento que tendrán los agentes participantes. Por esa razón, es necesario estar alertas y prever desde ahora estrategias que permitan disminuir la probabilidad de que se lleven a cabo conductas anticompetitivas o, en su defecto, de que éstas sean detectadas y sancionadas a tiempo.
&nbsp;
* Eréndira Cuevas es investigadora del Área de Competencia Económica y Regulación en <a href="https://twitter.com/CIDAC" target="_blank">@CIDAC</a>.
&nbsp;
&nbsp;
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> De acuerdo a la Prospectiva de Petróleo y Petrolíferos 2015 – 2029, de la Secretaría de Energía, la demanda de gasolina crecerá en 47.5% para 2029. Este aumento en la demanda sería ocasionado por el aumento en el parque vehicular. Para consultar el documento completo, visite el <a href="https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/44327/Prospectiva_Petroleo_Crudo_y_Petroliferos.pdf" target="_blank">siguiente enlace</a>.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> De acuerdo al artículo 3 fracción I de la LFCE, un agente económico es “toda persona física o moral, con o sin fines de lucro, dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, cámaras empresariales, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos, o cualquier otra forma de participación en la actividad económica”.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Artículo 60 de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE).
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Al 14 de abril, Pemex aún no tenía publicada en su <a href="http://www.pemex.com/nuestro-negocio/logistica/Paginas/temporada-abierta.aspx" target="_blank">página web</a> información sobre la Temporada Abierta, proceso a través del cual se asignará el uso de la infraestructura por parte de los agentes económicos distintos a Pemex que quieran importar el combustible.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Artículo 54 de la LFCE.

Gasolina en México: retos del libre mercado

Por: Eréndira Cuevas
Previo a la reforma energética de 2013, el sector petrolero en México había sido considerado como un área estratégica cuya explotación había sido reservada, casi en su totalidad, exclusivamente al Estado, a través de Pemex y sus subsidiarias. Esta exclusividad se establecía en el artículo 28 de la Constitución Política, y las actividades reservadas únicamente al Estado, en lo que respecta al petróleo, eran la exploración, explotación, refinación, transporte, almacenamiento, distribución y ventas de primera mano del petróleo y los productos que se obtuvieran de su refinación.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
Estas actividades comprenden casi la totalidad de la cadena de valor en la producción de petróleo, dejando fuera de la exclusividad estatal únicamente las actividades relacionadas con la venta al consumidor final.
El artículo 28 de la Constitución Política también señalaba que, en todo lo que respecta al sector de hidrocarburos y petróleo, las actividades ejercidas de forma exclusiva por el Estado no constituían monopolios. No obstante, en términos puramente económicos, la exclusividad conferida al Estado por la norma suprema del país implicaba una estructura monopólica en la cuasi totalidad del sector petrolero, en la cual Pemex era el único jugador en la cancha, y la normatividad se erigía como una barrera regulatoria a la entrada.
Es así que Pemex tenía, hasta antes de la reforma energética de 2013, un poder de mercado prácticamente absoluto en el sector petrolero mexicano. Y si bien podía establecer contratos con particulares, estos eran únicamente para obras y servicios, y los pagos por dichos servicios podían realizarse únicamente en efectivo.
La inexistencia de competidores en las actividades estratégicas reservadas a Pemex no sólo es uno de los factores que impidieron a Pemex constituirse como una empresa competitiva,<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> sino que también le permitió llevar a cabo, en la parte de la cadena de valor donde se abría la participación a la iniciativa privada, prácticas que pudieran catalogarse como anticompetitivas a la luz de la Ley de Competencia Económica vigente en aquel tiempo.
Un ejemplo de este tipo de prácticas lo constituye el caso de Ventas Atadas, por el cual la extinta Comisión Federal de Competencia (CFC) impuso una multa a Pemex y su subsidiaria Pemex Refinación por 653 millones de pesos.
[contextly_sidebar id=&#8221;4ZOOUfAUn97jKvFlee9ljJ1cIxpWPxUa&#8221;]En 2010, franquiciatiarios de la petrolera<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> denunciaron ante la CFC el condicionamiento de la venta de gasolina y diésel por parte de Pemex Refinación a la compra de un servicio adicional: el traslado del combustible desde las Terminales de Almacenamiento y Reparto a las estaciones de servicio, utilizando personal y equipo de la empresa pública.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> En términos económicos, condicionar la venta de un bien a la compra conjunta de un bien distinto se conoce como ventas atadas, lo cual constituye una práctica monopólica relativa violatoria de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE).<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
La CFC concluyó que la práctica constituía una violación a la competencia, y el caso pasó a un procedimiento seguido en forma de juicio. En esa etapa, Pemex y Pemex Refinación argumentaron que la práctica no constituía una violación a la ley de competencia puesto que el traslado del combustible era un área estratégica reservada exclusivamente al Estado. Pemex y su subsidiaria también argumentaron que la CFC carecía de facultades para regular las actividades estratégicas, pues no era regulador del sector energético.
La CFC señaló que estos argumentos carecían de validez debido a que una vez que se lleva a cabo la venta de primera mano -o primera venta a particulares-, la actividad que ocurre enseguida -el traslado a la estación de servicio- deja de ser un área estratégica, por lo que el franquiciatario puede elegir el servicio que mejor le convenga para el traslado del combustible a la estación.
Ante la multa impuesta por el Pleno de la CFC el 20 de agosto de 2013, la petrolera promovió un juicio de amparo ante el Poder Judicial. El 30 de septiembre de 2014, el Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa, especializado en Competencia, Radiodifusión y Telecomunicaciones, negó el amparo promovido por Pemex. El caso fue entonces atraído por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, donde se encuentra en análisis. A la fecha, la petrolera no ha pagado la multa y sigue cometiendo la práctica.
Lo relevante de la conducta, además del daño<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a> de 183 millones de pesos<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a> causado a las 573 estaciones de servicio afectadas, es que se llevó a cabo en la única etapa de la cadena de valor de la producción de petróleo en la que sí podía participar la iniciativa privada en ese entonces.
Con la reforma energética aprobada en 2013, si bien las actividades relacionadas con la exploración y extracción de petróleo siguen siendo consideradas como áreas estratégicas, las modificaciones al artículo 28 constitucional permiten la participación de la iniciativa privada en estas actividades a través de contratos de servicios, de utilidad o producción compartida o de licencias.
La apertura en el sector petrolero implica la llegada de empresas privadas que tienen la experiencia, la tecnología, los recursos y la intención de competir por hacerse de un lugar en el mercado energético mexicano. Esto representa mayores opciones para los agentes económicos y los consumidores, quienes podrán elegir de entre todos (incluido Pemex) a quien le otorgue mayores ventajas, mejores precios y/o mayor calidad.
Por casi 80 años, Pemex fue el monopolio estatal petrolero. Paralelo a todos los problemas relativos a su operación y administración, el poder que le otorgó ser un monopolio estatal en la cuasi totalidad de la cadena de valor de la producción de petróleo, le permitió incurrir en prácticas desventajosas para ciertos agentes económicos en la parte de la cadena de valor abierta a la iniciativa privada por ser el único vendedor de combustible en el país, lo que dejaba sin otra opción a la cual recurrir a estos agentes. ¿Qué van a hacer Pemex y sus subsidiarias para hacer frente a la competencia luego de casi ocho décadas de hacer lo que quisieran en el mercado?
Los cambios en términos de competencia que trajo la Reforma Energética de 2013 son un reto nada minúsculo para Pemex. Si por el momento éste parece sin relevancia pública ante los problemas en las finanzas y la operación de la petrolera, el reto de la competencia será más evidente conforme la apertura se materialice y la iniciativa privada comience a tener más presencia en el país. ¿Está lista Pemex, o lo estará entonces, para hacer frente a esa competencia?
&nbsp;
* Eréndira Cuevas es investigadora de <a href="https://twitter.com/CIDAC" target="_blank">@CIDAC</a>.
&nbsp;
&nbsp;
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Según lo establece el Artículo 3, fracción I de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, abrogada el 11 de agosto de 2014.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Ver documento 3 dilemas. Un diagnóstico para el futuro energético de México. Red Mexicana de Competencia y Regulación – CIDAC. 2013.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Previo a la reforma energética de 2013, Pemex, al ser una empresa paraestatal, era sujeto a la Ley Federal de Competencia vigente en ese tiempo, según lo establecido por dicha ley en su Artículo 3.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Para más información, consulte el documento de resumen del caso publicado por la COFECE en 2015 <a href="https://www.cofece.mx/cofece/images/Promocion/Historias/PEMEX_vf_24Mar15.pdf" target="_blank">aquí</a>.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Según lo establece el Artículo 56 de la Ley Federal de Competencia Económica en su fracción III.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> De acuerdo a la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE, antes CFC), el daño estriba en que con el sobreprecio pagado por las estaciones afectadas, los propietarios de estas estaciones pudieron haber invertido en mejorar la calidad de los servicios complementarios en la estación. Otro daño causado por esta práctica pudo haber sido causado a transportistas de la iniciativa privada, quienes dejaron de percibir ingresos o no pudieron percibir más con el trasladado del combustible.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> La cifra fue calculada por la CFC comparando el precio de transportación pagado por las estaciones a las que no les fue impuesta la práctica, y el que fijó Pemex a las estaciones afectadas.

Pemex y la competencia: en sus marcas… ¿listos?

Por: Carlos De la Rosa (<a href="https://twitter.com/DelaRosaCarlos" target="_blank">@delarosacarlos</a>) y Mireya Moreno Rodas (<a href="https://twitter.com/MireyaMorenoR" target="_blank">@MireyaMorenoR</a>)
La preocupación sobre la corrupción y el abuso de la fuerza por parte de los agentes encargados de la prevención del delito y el control social es una característica común en todos los países. A las corporaciones policiales se les otorga un gran poder consistente en la posibilidad de hacer uso de la coerción, la facultad de decidir cuándo y cómo detener y entrevistar a individuos e incluso la posibilidad de tomar decisiones –bajo ciertas circunstancias- sobre la integridad de las personas<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. En el caso de México, casos como los ocurridos hace más de un año en Iguala han evidenciado los riesgos de las flaquezas en las corporaciones policiales. Al respecto, la discusión pública y las iniciativas legislativas en México han centrado el debate en torno a cómo regular el comportamiento de la policía desde una redefinición de la jerarquía y estructura cuando es posible que la respuesta no necesariamente ni únicamente esté ahí.
La idea de reestructurar la cadena de mano de las corporaciones policiales se estableció en la agenda pública por primera vez durante el mandato del presidente Felipe Calderón, cuando en octubre de 2010<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> se presentó una iniciativa que proponía introducir un Mando Único Policial Estatal subsidiario o flexible<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>. Esta posibilidad ha estado latente desde entonces, pero no fue sino hasta diciembre de 2014, a partir de la iniciativa presentada por el presidente Enrique Peña Nieto, que la idea recobró relevancia en la discusión pública. La iniciativa del Ejecutivo Federal contempló la fusión de las policías municipales en las estatales con el objetivo de crear solo 32 corporaciones policiales para reemplazar las más de 1800 que existen actualmente. Además en fechas recientes, la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO)<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> ha manifestado su apoyo para la aprobación de una reforma constitucional que haría viable la obligatoriedad del Mando Único Estatal Policial.
[contextly_sidebar id=&#8221;awBOZdy7HLH6lNN0rzwDscQkum7OUMMB&#8221;]A la par se han presentado tres iniciativas más. La primera, por el Partido Acción Nacional, plantea conservar a las instituciones policías de los tres órdenes de gobierno creando mecanismos para su fortalecimiento<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>, la segunda -presentada por el Partido de la Revolución Democrática- contempla el control estatal de las policías únicamente en los casos en los cuales el municipio no puede asegurar condiciones mínimas<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>, y una tercera elaborada por el Partido del Trabajo se limita a buscar el fortalecimiento de las corporaciones municipales mediante una mayor asignación de recursos y mejores condiciones para el desarrollo policial<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a> . Si bien aún no hay acuerdos sobre el modelo que se seleccione para reestructurar el mando policial, al menos existe un punto de coincidencia de todos los actores políticos: la necesidad del fortalecimiento de estas instituciones.
La idea de la policía estatal única está basada en la premisa de que las policías estatales funcionan mejor que las municipales. Esto no es necesariamente cierto, como apunta Alejandro Hope: 55% de los 38,698 policías que han sido dados de baja por ser considerados “no aptos” pertenecían a corporaciones estatales<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>. Además, la percepción que la ciudadanía tiene sobre la policía estatal tampoco es mucho mejor que la municipal; mientras 66% de los mexicanos considera a las policías municipales corruptas, 62% piensa lo mismo de las estatales.<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a> En este sentido, si bien la discusión sobre el fortalecimiento policial se ha centrado en su estructura orgánica y el ejercicio del mando único, quizá sea necesario destacar que la reforma policial –para lograr los cambios deseados- debe ser mucho más ambiciosa.
En consideración de las facultades de la policía es razonable exigir que sus funciones se ejerzan en un marco de supervisión y control estricto. Por ello, es comprensible que muchos supongan que la solución a este dilema pase por eliminar el mando fragmentado que opera actualmente y optar por una centralización en la toma de decisiones. Sin embargo, la postura que apuesta únicamente por el control y la supervisión ignora que la labor policial requiere –en muchos casos- de un ejercicio de la discrecionalidad que simplemente no puede supervisarse<a href="#_ftn10" name="_ftnref10">[10]</a>. Por ello, a nivel internacional la tendencia ha sido reducir la jerarquía, descentralizar y conceder a los policías más autonomía en la toma de decisiones; básicamente, confiar en su profesionalismo<a href="#_ftn11" name="_ftnref11">[11]</a>.
Sin embargo, lo anterior no puede darse sin que antes se establezcan mecanismos que realmente garanticen una mejor selección y formación de policías, y que además se les otorguen instrumentos de apoyo para poder llevar a cabo una mejor toma de decisiones. Derivado de la reforma constitucional de 2008, y con la entrada en vigor de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP), se establecieron los mecanismos para garantizar el desarrollo policial en los tres órdenes de gobierno<a href="#_ftn12" name="_ftnref12">[12]</a>. No obstante, la implementación de dichos mecanismos no ha alcanzado todos los objetivos deseados; de acuerdo con Causa en Común A.C. el promedio nacional en materia de desarrollo policial en 2015 fue de 6.1 de 10 –aún muy lejos del ideal<a href="#_ftn13" name="_ftnref13">[13]</a>.
Supervisar las actividades y conducta de las policías es una tarea complicada con independencia de su adscripción federal, estatal o municipal. Por ello, la cuestión de fondo es cómo las instituciones pueden garantizar un mayor respeto de la norma por parte de sus operadores en condiciones tan diversas y complejas como las mexicanas. No podemos seguir apostando exclusivamente al control externo sobre el desempeño de las policías. Como señala Tom R. Tyler, el enfoque basado en incentivos y sanciones sí funciona pero no siempre y no es suficiente; además, requiere de una gran cantidad de recursos para monitorear y, aun así, si no se garantiza una sanción para toda conducta reprobable su efecto disuasivo se ve mermado<a href="#_ftn14" name="_ftnref14">[14]</a>.
En este contexto, la coyuntura actual que plantea la necesidad de una reforma a la policía en el país debería ampliar sus alcances para fortalecer un enfoque autorregulatorio. El enfoque autorregulatorio representa una alternativa para lograr el respeto a las normas por los policías, ya que se enfoca en lograr que este respeto se produzca por motivaciones intrínsecas<a href="#_ftn15" name="_ftnref15">[15]</a>. En este sentido, la autorregulación aparenta ser la apuesta adecuada porque contribuye a guiar la conducta de los policías incluso cuando no están siendo supervisados.
¿Cómo logramos la autorregulación? ¿Qué motiva a un policía a cumplir con las normas? Aunque en México es un tópico poco estudiado, en el ámbito internacional una serie de estudios empíricos han demostrado que es más probable que los empleados –en este caso, los policías- consideren legítimas las normas de su organización y las cumplan si perciben que la institución ejerce su autoridad mediante procedimientos justos. De acuerdo a una entrevista realizada a policías estatales y municipales en México 5 de cada 10 policías consideran que su superior inmediato es injusto y 6 de cada 10 lo considera autoritario o muy autoritario<a href="#_ftn16" name="_ftnref16">[16]</a>.
Como lo ha evidenciado Tom R. Tyler por medio de encuestas a policías federales y municipales en los Estados Unidos, un entorno organizativo caracterizado por procedimientos justos implica una vinculación entre el policía y la institución lo cual deriva en conductas deseables y actitudes positivas hacia su institución<a href="#_ftn17" name="_ftnref17">[17]</a>. Aquellos policías que afirmaron experimentar un trato digno, recibido capacitación, respeto y preocupación por su bienestar por parte de sus directivos, calificaban los procesos de sus instituciones como justos. Aún más cuando además percibían que la toma de decisiones dentro de la institución se producía de forma imparcial. ¿Qué nos dirían al respecto el 60% de los policías estatales que ganan 9 mil pesos o menos al mes<a href="#_ftn18" name="_ftnref18">[18]</a>? ¿A cuántos se les garantizan los insumos básicos no para desempeñar sus funciones operativas sino para asegurarse una vida digna para ellos y sus familiares? ¿Cuántos pueden asegurar que su crecimiento profesional estará vinculado a factores neutrales y no políticos?
Antes de tomar una decisión sobre la pertenencia o no del mando único, es fundamental conocer la respuesta a estas interrogantes. Es decir, realizar un diagnóstico que más allá de sólo números nos permita conocer cuáles son las motivaciones y situación real de las policías en México. Si continuamos haciendo modificaciones legales y estructurales que no atiendan a necesidades reales y sigan sin tomar en cuenta a quienes deberán aplicarlas, será como sembrar en terreno infértil. Un auténtico fortalecimiento policial debe contemplar las necesidades de los individuos que integran las corporaciones; solo de esta manera podremos asegurar que la inversión de recursos tenga el impacto deseado: contar con corporaciones policiales fortalecidas y que se conduzcan bajo los más altos estándares de respeto a los derechos humanos.
&nbsp;
<a href="https://twitter.com/CIDAC" target="_blank">@CIDAC</a>
&nbsp;
&nbsp;
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Tyler, T. R. (2014). La Obediencia del Derecho (Carlos Morales de Setién Ravina, Trad.). Colombia: Nuevo Pensamiento Jurídico.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> La iniciativa se encuentra disponible <a href="http://calderon.presidencia.gob.mx/documentos/iniciativas/Mando-unico-policial.pdf" target="_blank">aquí</a>.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> En dicha iniciativa se proponía concentrar todos los mandos de las corporaciones policiales en el Gobernador de cada Estado, pero dando la posibilidad a los municipios de conservar sus cuerpos de seguridad cuando los policías estuvieran certificados y cumplieran con las condiciones objetivas de desarrollo institucional.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> La CONAGO también propuso el Mando Único Estatal a la Junta de Coordinación Política del Senado de la Republica, sin embargo el documento no se encuentra disponible para su consulta.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Disponible <a href="http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&amp;mn=2&amp;sm=2&amp;id=58914" target="_blank">aquí</a>.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Disponible <a href="http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&amp;mn=2&amp;sm=2&amp;id=60404" target="_blank">aquí</a>.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Disponible <a href="http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&amp;mn=2&amp;sm=2&amp;id=60503" target="_blank">aquí</a>.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> Disponible <a href="http://www.eldailypost.com/news/2015/06/why-single-state-police-forces-are-a-bad-idea/" target="_blank">aquí</a>.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> Ídem
<a href="#_ftnref10" name="_ftn10">[10]</a> Tyler, T. R. (2014). La Obediencia del Derecho (Carlos Morales de Setién Ravina, Trad.). Colombia: Nuevo Pensamiento Jurídico.
<a href="#_ftnref11" name="_ftn11">[11]</a> Ídem
<a href="#_ftnref12" name="_ftn12">[12]</a> De acuerdo a la LGSNSP el desarrollo policial comprende “los esquemas de profesionalización, la certificación y el régimen disciplinario de los Integrantes de las Instituciones Policiales y tiene por objeto garantizar el desarrollo institucional, la estabilidad, la seguridad y la igualdad de oportunidades de los mismos; elevar la profesionalización, fomentar la vocación de servicio y el sentido de pertenencia”
<a href="#_ftnref13" name="_ftn13">[13]</a> De acuerdo al Programa de Acompañamiento Ciudadano al Desarrollo Policial 2015, disponible <a href="http://causaencomun.org.mx/wp-content/uploads/2015/08/Sem%C3%A1foro-Nacional.F.pdf" target="_blank">aquí</a>.
<a href="#_ftnref14" name="_ftn14">[14]</a> Tyler, T. R. (2014). La Obediencia del Derecho (Carlos Morales de Setién Ravina, Trad.). Colombia: Nuevo Pensamiento Jurídico.
<a href="#_ftnref15" name="_ftn15">[15]</a> Es decir, es decir, que la obediencia a las normas se origina por el deseo interno del individuo y no exclusivamente por motivaciones externas en la forma de incentivos y amenazas.
<a href="#_ftnref16" name="_ftn16">[16]</a>¿Qué piensa la policía 2015? Disponible <a href="http://causaencomun.org.mx/wp-content/uploads/2015/08/Encuesta.pdf" target="_blank">aquí</a>.
<a href="#_ftnref17" name="_ftn17">[17]</a> Tyler, T. R. (2014). La Obediencia del Derecho (Carlos Morales de Setién Ravina, Trad.). Colombia: Nuevo Pensamiento Jurídico.
<a href="#_ftnref18" name="_ftn18">[18]</a> Disponible <a href="http://www.eldailypost.com/news/2015/06/why-single-state-police-forces-are-a-bad-idea/" target="_blank">aquí</a>.

Lo que el mando único no resuelve

Por: <a href="@some_bunny" target="_blank">Mariana Meza</a>
Al pensar en la crisis de inseguridad y violencia que ha azotado al país en los últimos diez años, una de las formas más comunes de dimensionar el problema es revisar los índices delictivos. Es sencillo llegar a la conclusión de que la situación de inseguridad del país se deterioró profundamente si observamos que los homicidios dolosos se duplicaron entre 2006 y 2011 al pasar de 11,806 a 22,852.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> El enfoque cuantitativo de la violencia permite identificar tendencias, ubicar focos rojos, delimitar el análisis a un estado o región especifico y analizar la variación de la inseguridad de forma sistemática y cuantitativa.
Por medio de esta perspectiva, podemos identificar a la ciudad de Tijuana como uno de los primeros escenarios de la guerra contra el narcotráfico. El problema de la inseguridad, producto principalmente de la confrontación entre el Cártel de los Arellano Félix y el Cártel de Sinaloa, empezó a aumentar en 2006 y llegó a registrar niveles de violencia sin precedente. Entre 2006 y 2008, los homicidios dolosos en Baja California prácticamente se duplicaron al pasar de 483 a 853 y la gran mayoría de estos se concentraron en la Zona Metropolitana de Tijuana.
[contextly_sidebar id=&#8221;a0O5SCPRPffY9gTGeS8UeaBTmoRE2blZ&#8221;]Si bien este enfoque es relevante para identificar puntos de inflexión y analizar la intensidad del fenómeno desde una óptica más macro, una de sus principales limitantes es que sacrifica los detalles y no siempre logra transmitir las historias detrás de las cifras. Con esto en mente, el Center for International Private Enterprise (CIPE) y el CIDAC, se dieron a la tarea de investigar y comprender cuál fue la experiencia de los tijuanenses durante estos años. El objetivo puntual de <a href="http://cidac.org/wp-content/uploads/2015/12/Sector-Privado-y-Seguridad-Ciudadana-caso-Tijuana.pdf" target="_blank">este estudio</a> es documentar la experiencia de la sociedad civil, específicamente del sector privado, de tal forma que se pudieran desprender conclusiones y recomendaciones del caso de Tijuana que sirvieran para entender el fenómeno de la inseguridad más a detalle.
La reconstrucción de esta historia se hizo por medio de una serie de entrevistas a los protagonistas y actores más relevantes, como el teniente coronel Julián Leyzaola (ex secretario de Seguridad Pública de Tijuana), el ex gobernador José Osuna Millán, presidentes y miembros de la Coparmex, empresarios y dueños de las maquiladoras, así como otros sectores de la sociedad civil local. Como resultado de estos testimonios, pudimos constatar cómo el sector privado fue fundamental para implementar una serie de acciones que contribuyeron a la disminución de los índices de violencia. Los empresarios y las cámaras empresariales como Coparmex lograron articular a la sociedad civil, establecer relaciones de cooperación con las autoridades, dar un seguimiento constante a la implementación de la estrategia de seguridad y posicionarse como un contrapeso ciudadano que exigía la respuesta de las instancias gubernamentales ante el desafío de la violencia.
Una de las anécdotas que ejemplifican su protagonismo sucedió a finales de 2006 cuando la violencia comenzó a agravarse y, a pesar de los reclamos de la ciudadanía, la autoridades preferían ignorar el tema. La presión del sector privado, junto con asociaciones como el Consejo de Seguridad Pública del estado se intensificó y los reproches hacia el gobierno era cada vez más frecuentes. Por ejemplo, los empresarios comenzaron a abuchear la presencia del entonces gobernador Eugenio Elorduy y del alcalde Jorge Hank, y para septiembre de 2006, el Consejo Coordinador Empresarial decidió no asistir a ninguna actividad oficial, y canceló las actividades de promoción de inversiones. El punto de quiebre tuvo lugar el 27 de septiembre de 2006 cuando los empresarios se reunieron de manera extraordinaria con el entonces Procurador General de la República, Daniel Cabeza de Vaca, para exigir la entrada de las fuerzas federales para atender los problemas de inseguridad y la falta de respuesta de las autoridades locales.
El caso de Tijuana, y el protagonismo del sector privado, demuestra como si bien la inseguridad es un fenómeno que se encuentra a lo largo del país, las particularidades de cada ciudad son relevantes. En este sentido, para poder tener una idea completa de las características de la violencia en cada estado, región o ciudad, es necesario privilegiar –en la manera en que sea posible- un enfoque que combine información cuantitativa con los testimonios y experiencias cualitativas de cada lugar. De esta forma podremos construir y entender la historia de inseguridad de nuestro país, distinguir las acciones exitosas de los fracasos, identificar actores clave y poder ofrecer alternativas para atender el problema desde distintas trincheras.
&nbsp;
<a href="https://twitter.com/CIDAC" target="_blank">@CIDAC</a>
&nbsp;
&nbsp;
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Cifras del <a href="http://secretariadoejecutivo.gob.mx/incidencia-delictiva/incidencia-delictiva-fuero-comun.php" target="_blank">Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública</a>.

Siguenos en:

Siguenos en:

Plumaje